Page 44 - 破产企业股东在破产程序中的责任及权利概论

◣ 破产企业股东在破产程序中的责任及权利概论

（二）《企业破产法》实施中的主要问题
1. 破产法的适用范围过窄
首先，《企业破产法》是仅适用于企业破产的“半部破产法”，缺乏个人破

产制度，导致其对个人债务问题无法处理。根据中国人民银行调查统计司城镇居
民家庭资产负债调查课 题组发布的《2019 年中国城镇居民家庭资产负债情况调
查》，中国城镇居民家庭负债参与率高达 56.5%，负债集中化现象明显，家庭负
债结构相对单一，居民家庭金融资产负债率较高，存在一定流动性风险；部分低

资产家庭资不抵债，违约风险高；中青年群体负债压力大，债务风险较高；老年
群体投资银行理财、资管、信托等金融 产品较多，风险较大；刚需型房贷家庭
的债务风险突出。在企业融资或市场交易中，金融机构或交易方往往还会要求企
业的股东、实际控制人及其家庭成员提供保证担保，在企业不能偿还债务时，为

企业提供保证的自然人就陷入债务困境，且无法通过法律途径调整其债务。单一
的企业破产法律制度无法为陷入困境的自然人提供保护，无法有效防范消费金融
引发 的系统性风险。
其次，《企业破产法》未规定金融机构破产制度。近年来，在经济下行趋势

下违约债规模增长，银行等金融机构爆雷事件频发，反映出金融风险正不断增长，
破产法中金融机构破产制度不健全的问题越发严峻。目前的金融机构破产规则散
见于各部门法中，碎片化的法律规则不利于统一协调处置金融机构风险。建立统
一的金融机构破产制度是防范和化解金融风险，推动供给侧结构性改革和贯彻“六

稳”方针的重要抓手。
最后，《企业破产法》未充分考虑其他主体破产问题。例如，企业法人外的
组织（合伙企业、个人独资企业）仅能参照适用破产清算程序，无法使用重整、
和解程序以更充分地利用破产程序进行债务调整与公平清偿；适用范围未考虑非

营利法人；未规定地方政府债务的处理；在农业、教育等领域，现行特别法律对
清偿顺序作出了不同于破产法的规定等。
2. 管理人制度问题
第一，临时管理人制度的缺失导致债务人企业管理存在真空期。虽然规定法

院在裁定受理破产案件时应一并指定管理人，但在需要公开竞争选任管理人的案
件中，由于选任所需时间较长，很难实现受理即指定，出现企业已经进入破产程
序但尚未任命管理人的情况。这一方面会延误审限，致使管理人无法在法定期限

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