Page 80 - 12.23（文杏）C版：突发事件与应急管理 978-1-915477-35-4

突发事件与应急管理
Emergency Incidents and Emergency Management

体构成该城市的公共安全管理系统。当各个主体之间沟通渠道通畅、目标行动一
致时，整个管理系统呈现正的协同效应；反之，当各个主体之间沟通障碍林立、
目标行动分歧时，整个管理系统就会产生负的协同效应。职能分工、部门分立

的常态化运作，导致城市公共安全管理的预防工作被分割成一个个条块，各个部
门、各个层级都各司其职、各尽职守、各行其是，而当公共安全事件发生的紧急
状态时，则陷入权力、责任、资源的混乱状态。
第二，多头指挥的冲突性。城市公共安全管理的预防和应对工作往往涉及多

个管理部门和领导负责。然而，当我们面临突发事件时常见多头指挥的弊端，这
必然会导致很多消极的负面影响：多头指挥让下属无所适从，必然削弱执行力；
在面临多头指挥特别是在重大公共安全问题面前，使执行人员很难解决问题，做
出成绩，必然影响执行人员士气；从负责公共安全问题的指挥系统内部来看，也

会因此产生矛盾。这样必然会带来这样的影响即在财力、物力、人力消耗的同时
问题很难获得很好的解决。因此，对于每一类突发事件应急预案中必须列明突发
事件应急组织部门和最终决策权归属问题就变得尤为必要。
第三，责任机制的模糊性。以问责制为核心的责任机制是有效的城市公共

安全管理的重要保证，它为相关主体提供了鞭策动力。责任机制实施的前提是责
任的明确划分。但在分工负责的运行体制下，会存在许多责任的交叉或责任的空
缺，当公共安全管理预防和应对工作不力时，往往造成相互推诿，或者以共同负
责的名义共同消解责任。

三、重视建章立制，落实机制不足

权威性的规范是有效管理的重要保障，尤其当管理工作涉及方方面面的主
体时，就需要以强制性规范来引导和约束他们的行为，以确保目标一致、行动协

调。同时，规范也意味着管理秩序。城市公共安全管理的各项规章制度，不论为
预防工作还是应对工作均提供了明确的指南，使管理主体掌握该做什么以及如何
去做。正因如此，自非典事件以来，各级政府都十分重视城市公共安全管理中的
建章立制，目前也已形成较为完备的预案体系。但是，徒法不足以自行，如果没

有切实有效的落实机制的话，这些预案的积极意义将大打折扣。预案落实机制的
不足带来诸多问题：
第一，预案的可操作性差。各级公共安全管理预案几乎都是在上级预案的框

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