Page 88 - 12.23（文杏）C版：突发事件与应急管理 978-1-915477-35-4

突发事件与应急管理
Emergency Incidents and Emergency Management

机构设置就不可能有高效的公共安全管理，没有高效的公共安全管理就不可能有
完善的公共安全管理体系，即使拥有完备的计划、完善的法律法规、严格的计划
等条件。因为管理组织在整个公共安全管理过程中起着重要的核心作用——任何

行动、计划都是需要靠人去计划、实施、完成。不健全组织机构只能使公共安全
管理陷入更混乱的境地，相反健全完善的组织机构则能使公共安全管理的各项工
作顺利开展。
美国的公共安全管理机构同样也经历了这样的变迁。伴随着公共安全历史的

发展，美国的公共安全在历经几次历史转折后基本形成了适合本国公共安全管理
的机构设置。前公共安全管理时期：对于灾难危机的应对，美国没有专门的机构
进行管理，涉及的部门也没有明确的规定。对灾难危机的救助实行一事一议，一
事一管，并没有系统的组织进行统筹规划。这使之在此阶段发生的自然灾害都造

成比较严重的损失。民防时期：政府建立的民防组织目的也主要是针对外来武力
威胁，也没有形成专门针对灾难、危机的机构。而且也存在着管理混乱、组织涣
散、和失职渎职的现象。到了成熟时期：美国的紧急事态管理局的成立标志着专
门应对自然灾害的机构的形成，形成了一套自下而上的政府机构设置：联邦政府

准要起到指挥协调的作用，在灾难应对主要落到州政府和地方政府（尤其是地方
政府）上。但仍然存在各部门之间的责任不清、推诿扯皮现象，这就使防灾救灾
工作大打折扣。经过“9·11”事件的冲击，美国2003年成立的国土安全部建立
了一套比较清晰、完善的针对各种危机、灾害灾难的组织模型。

政府机构是公共安全管理运作的主要计划者、管理者、执行者；然而即使
政府再完善也不能做到事无巨细。不过非政府组织的出现就填补了那些政府组织
无暇或不能顾及到的方方面面，从而起到补充、协助政府组织的作用。包括美国
的红十字会、志愿者组织及教会组织因为自身的灵活性经常活跃在各种灾难的救

助中。
2.完善的法律法规系统是支持条件
人治管理始终是存在着种种不规范和缺陷，而法律法规则能从某种程度上
规避这种不规范和缺陷，使管理机构能做到有法可依、有章可循从而使管理井然

有序。这种“软”与“硬”的搭配相互影响，法律法规在很大程度上约束管理机
构，而管理机构也能够不断完善法律法规。一般来说，法律法规是依据公共安全
管理中出现的漏洞和问题而设立的。比如，针对美国防洪管理中的问题而不断出

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