Page 77 - 森林资源的培育与保护及其开发利用

第一篇 森林资源的培育 » 第三章 林木的培育

对造林绿化的主体、客体、手段也作了明确规定，使植树造林有法可依。1986 年发布
的《中华人民共和国森林法实施细则》也几经修订，在 2000 年改为《中华人民共和
国森林法实施条例》，其第四章对“植树造林”的相关概念进行界定，对绿化的组织
单位、技术要求和验收标准、承包者的权益也做了明确规定。此外，中国先后出台了《退
耕还林条例》《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》和《中共中央、国务院

关于全面推进集体林权制度改革的意见》等一系列规范性法律文件推动中国造林绿化
进入常规化与法制化轨道。
（三）从公有经济主体造林到公有经济主体造林与非公有经济主体造林并举

在实施林业生产责任制之前，造林的主体是国有林场和村集体。中国的国有林场
是国家在重点生态脆弱地区和大面积集中连片的国有荒山荒地上，采取国家投资的方
式建立起来的专门从事营造林和森林管护的林业事业单位。国有林场在植树造林、森
林养护等方面作了重要贡献，但毕竟国有林场覆盖范围有限。除了国有林场，另一个

植树造林的主体是村集体。改革开放前，党中央也号召村集体植树造林，但由于林地
权属过于集中，林木受益主体为村集体，使得林农的生产积极性不高，造林、护林的
成效不高。

自实行林业生产责任制以来，非公有经济主体造林逐渐成为营造林的重要力量，
在 2002 年比重高达 86%。非公有经济主体造林是与产权改革以及植树造林效益的分
配联系在一起的。1981 年《中共中央、国务院关于保护森林发展林业若干问题的决定》
将“分田到户”运用到集体林区形成“均山到户”的“林业三定”政策，即稳定林权、
划定自留山、确定林业生产责任制。这虽然在一定程度上稳定和恢复了林业生产，但

由于没有明晰的产权界定，林农与林地之间无法建立直接的责权利关系，出现了林农
对集体林不想管、不敢管，而村集体又管不住、无法管的窘境，林木滥砍滥伐现象严
重，以至于中央政府不得不停止林权改革。2001 年福建省武平县率先在全国开展以“明

晰所有权、放活经营权、落实处置权、保障收益权”为主要内容的集体林权制度改革，
明确了林地所有权仍归集体所有，林地经营权、使用权和林木所有权归林农，解决了
产权模糊、产权不稳、产权残缺等问题，实现了“山定权、树定根、人定心”的目标，
调动了林农造林、护林的积极性，激发了林农在资金投入、经营模式、树种选择、技

术运用等方面的创新活力。2003 年中央政府展开了新一轮林权改革，并以福建、江西
等地为改革试点。2008 年《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》
标志着集体林权制度改革推向了全国。各地在不断探索多种多样的非公有造林形式，
如承包制、股份合作制、反租倒包、拍卖制、龙头企业＋基地模式、公司＋农户订单制、

加村投户管制、以劳代租制等。
非公有制造林促进了造林绿化投资结构的多元化和投资渠道的多样化，促进了

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