Page 147 - 国土空间生态保护修复理论及实践研究

第五章 土地整治与生态修复

研究有更大的投入，使得土地复垦的科研经费成倍增加，科研条件得到极大改

善，土地复垦的研究队伍不断壮大。众多学者围绕土地复垦与生态修复，不断开
发新技术、新方法和新方向。本阶段以土地复垦与生态修复新理念、新技术的提
出为核心，以西部生态脆弱区土地复垦与生态修复技术的突破性成果为特征，以
《土地复垦条例》的颁布及相关标准和监管方法的涌现为标志。

（三）政策与监管的反思
1.土地复垦基本原则“谁破坏（损毁）、谁复垦”的反思
从《土地复垦规定》颁布之日起，土地复垦的基本原则就是“谁破坏、谁复

垦”，而且国家多次出台文件，要求“不欠新账、快还旧账”。矿山企业是矿山土
地复垦的责任人，应该主动承担复垦义务，尤其是履行对新破坏土地的复垦。但在
实践中，矿山履行复垦义务的情况不容乐观，完全履行复垦义务的很少，破坏（损
毁）土地面积不断增加，土地复垦率仅为15%~25%。因此，需要对这一现象进行反

思，为什么这一在发达国家执行比较好的复垦原则在中国无法很好实施呢？有些企
业想履行复垦义务，但涉及政府、农民等多方面的利益协调，困难重重，企业单一
力量无法实现。是否应该制定符合中国实际的复垦原则呢？为此建议：基于中国土

地公有制性质，采用“政府牵头、企业履责、农民配合、科技支撑”的复垦原则来
推动复垦工作。一定要由政府牵头和协调，作为政绩考核的重要内容。企业不仅要
有履行复垦义务的意识，而且要在资金、人力等方面履行复垦责任。

2.土地复垦责任的反思
矿区土地复垦与生态修复工作的首要任务是要明确修复责任的主体，即由谁
来负责修复。《土地复垦条例》对责任主体做了比较明确的规定：生产建设损毁

的土地由生产建设主体复垦；不能确定复垦义务人的历史遗留土地和自然损毁土
地由政府组织进行复垦。这些规定看似复垦责任主体明确了，但由于实际执行中
对历史遗留土地认知的差异，复垦主体通常存在模糊地带。一些老矿山，责任主
体明确，但由于其损毁的土地通常可以分为计划经济时期和市场经济时期，矿山

企业通常会以计划经济时期利润上缴为由，不愿意承担，有时也无力承担这一部
分复垦责任，导致复垦工作无法推进。这些复垦旧账和新账的界限，需要给出统
一、明确的规定，以便理清复垦责任主体。

3.矿山地质环境保护与土地复垦方案的反思
2006年前后，矿山地质环境和土地复垦分别纳入了开采许可，要求矿山申请

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