Page 162 - 乡村振兴与农村社会发展研究

第六章 乡村治理

第一节 乡村治理结构的发展方向

一、乡村治理结构变迁的回顾

1949 年新中国成立后的半个多世纪以来，乡镇基层治理结构随着乡镇政权设置的变

化而相应发生深刻变化。关于建国以来我国乡村治理结构演变的阶段划分，国内学者根据
不同的视角和研究侧重点，有不同的划分。主要有二分法，即将建国以来我国乡村治理历
史分为乡村治理结构的重建阶段（1949 ～ 1978 年）和演变阶段（1978 以来）两个阶段；

三分法，即分为建国时期（1949 ～ 1958 年）、人民公社时期（1958 ～ 1982 年）以及乡
政村治时期（1982年以来）三个阶段；四分法，即分为乡-村政权并存时期（1950～1953年）、

乡政权制时期（1954 ～ 1958 年）、人民公社时期（1958 ～ 1983 年）和乡政村治时期（1983
年以来）四个阶段。为了对建国以来我们乡村治理结构的发展演变有个更加清晰的脉络并
对各个不同阶段进行深入分析，我们将建国以来我国的乡村治理结构演变大体划为四个阶

段，即“区—乡（村）—组”结构、“区—乡镇—组”结构、“人民公社制”结构和“乡
政村治”结构这四个发展阶段。
（一）“区—乡（村）—组”结构（1950 ～ 1953 年）

建国以后，乡村治理作为新中国农村基层政权建设的重要内容是从土地改革开始的。
土地改革结束后，各级农会很快被改建为农村基层政权组织。根据政务院于 1950 年 12 月
颁布的《区各界人民代表会议组织通则》《区人民政府及区公所组织通则》《乡（行政村）

人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》等法规、法令，我国农村
基层政权体制主要实行区、村两级政府体制和区乡建制。这两种体制反映了建国初期县以

下的农村基层组织体制的两种现实状况：一是已经完成了土地改革的东北、华北、内蒙古
等老解放区实行的是区政府—行政村体制，行政村是最基层的政权组织，由人民直接选举
产生的代表组成人民代表会议行使最高权力，一般规模较小，通常每个行政村不足 900 人。

在农村基层组织改造过程中，是将行政村逐步改为乡，并适当扩大规模，以促进经济的发
展；二是还没有进行土地改革的其他地方特别是新解放区则大多沿用民国时期的区公所—

乡（镇）政府—保—甲体制，华东、中南、西南以及各省的新解放区在解放初期仍保留着
国民党统治时期的大乡制。县以下实际存在区乡保甲四个管理层级。这些地方大多是通过
土地改革改造区乡政府，并逐步废除保甲制，以使人民民主制度深入到农村。同时，两种

体制在乡的设置上，主要依据便于生产、便于联系群众的原则，适当照顾地形和交通条件，
一般是以 2 ～ 4 保划为一乡。在乡以下设立村（就是过去的甲），一般以过去的 1 ～ 2 个
甲合并划为 1 个村。

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