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乡村振兴与农村社会发展研究

1950—1953 年，是建国初期，由于新生的人民政权还很脆弱，还需要进行巩固，因此，

为有助于政府集中管理和对乡村社会的政治控制，这一时期的乡政体制及农村基层组织建
设更多地是与土地改革、民主建政紧密联系在一起的。当然，因为当时整个国家政权都处
于改造时期，所以，这时的乡村治理结构也有着临时性和权宜性的特点。
（一）“区—乡镇—组”结构（1954 ～ 1958 年）

1954 年，随着农业合作化和集体化的发展，国家决定对乡政权做出新的调整，试图
加强乡政权以适应新的局势。为此，该年年初政务院内务部发布了《关于健全乡政权组织

的指示》。同年 9 月，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》，
宪法取消了建国初期区村制和区乡制两种体制并存的制度，以宪法形式确立了乡镇建制的
法律地位。到 1957 年底，全国除广东、山东等省份外，基本上都实行了大乡制。

这一时期乡政权的基本特征是：一是撤销原“行政村”建制，原来的乡、行政村统一
为乡建制（在少数民族聚居的地方设立民族乡），设立乡政权；二是规定乡人民代表大会

是乡、民族乡的权力机关，由其选举产生乡人民委员会作为执行机关，执行机关要对本级
人民代表大会以及上一级人民委员会负责并报告工作。同时还规定了乡人民委员会的职能
部门的人员配备、机构设置、工作制度和 1l 项职权；三是规定每届乡人民代表和乡人民

委员会任期为两年。在乡政权以下的治理单位是自然村。村党支部和上级下派的工作组行
使村公共权力。同时，村庄社区还存在着其他的治理组织，包括合作社、青年团、妇女会等。

这种治理结构是乡村共治模式的发展，适应了当时乡村社会发展的需要。但执政的中国共
产党很快发现，由基层政府直接统散的、个体经济的农民，管理成本太高。加上 1956 年
我国社会主义改造完成后，国家确立了优先发展重工业的战略选择，这就需要从农村汲取

大量的资源。经过探索，找到了一条有效控制乡村社会且汲取乡村资源更为有效的模式——
人民公社制。
（三）“人民公社制”结构（1958 ～ 1982 年）

从 1958 年 8 月公布《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》（简称“建社
决议”）到 1982 年颁布宪法，全国农村普遍建立了人民公社，一直实行的是政社合一、
三级治理的体制。三级管理体制是对人民公社实行的以公社、生产大队、生产队三级管理

体制的概称，实际上不论在制度设置还是在实际操作上，人民公社都不是只有三级管理的
一种体制。在制度设置上，1958 年 8 月公布的“建社决议”并没有对管理体制进行明确

规定，只笼统提到：“在并社初期可以采取‘上动下不动’的方法，首先由原来各小社联
合选出大社的管理委员会，搭起架子，统一规划部署工作，把原来的各小社改为耕作区或
者生产队，原来的一套生产组织和管理制度暂时不变，照常经营。”这暗含的是社、队两

级管理体制。1962 年 9 月通过的《农村人民公社工作条例修正草案》（简称“农业十六条”）
第二条对管理体制进行了明确规定：人民公社的基本核算单位是生产队。根据各地方不同

情况，人民公社的组织，可以是两级，即公社和生产队；也可以是三级，即公社、生产大
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