Page 165 - 乡村振兴与农村社会发展研究

乡村振兴与农村社会发展研究

承认，人民公社这种强政治控制体制对稳定农村社会的局势起到了非常重要的作用。

然而，人民公社本身也存在着制度缺陷。人民公社实行的集体化制度本来就不是为了
农村经济的发展而设计的，所以在实施的二十多年中，虽然有效地实现了对农民的控制，
实现了国家对农村资源的汲取，但其“一大二公”的制度设计，始终没有激发起农民生产

积极性。在国家的超强控制下，农民没有生产生活的自由，只能通过“出不出力”“磨洋
工”等方式来抗争，集体经营效益一直十分低下，只能维持着简单的再生产，广大农民长
期处于贫困状态，并逐步造成我国城乡二元分割的严重弊端。这种本身存在的制度缺陷使

人民公社体制在国家强力维持运行二十多年后，难以为继。“强制的存在恰恰证明了公社
的脆弱。任何一种社会制度都不可能依靠强制长期维持，当与革命相关的强制随着革命的
结束和时间的延展而日益弱化的时候，公社也就日益走向了它的终结。”

（四）“乡政村治”结构（1983 年～现今）
正是认识到人民公社体制本身存在的不可克服的缺陷和形势发展的新需要，1978 年

后我国很快就放弃了人民公社制度，在经济上实行家庭承包经营和多种经济成分并存的农
村经济制度。为了与农村经济制度相适应，农村的政治管理体制上也必须做相应的调整。
1983 年 10 月，中共中央、国务院发布了《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》，在

全国农村重新恢复乡镇政权建制，以“乡政村治”为特征的乡村治理模式形成并正式运行。
我国学者张厚安认为：“乡政”以国家强制力为后盾，具有高度的行政性和一定的集权性，

是国家基层政权之所在，体现的是国家的行政权；“村治”以村规民约、村民意愿为后盾，
具有高度的自治性和一定的民主性，是由村民自己处理关系到自己利益的社会事务活动，
体现的是村民的自治权，简称为“乡政村治”。乡政村治演变又大致经过了三个阶段：

建立阶段（1982 ～ 1985 年）。这阶段的主要变化是政社分立，建立乡镇政府与村委会、
村民小组，以与家庭承包责任制相适应。其中建立乡镇政府的方式主要有三种：第一种是
一社一乡制，少数乡之上设立区公所为县的派出机关。这种模式占主导地位；第二种是大

区小乡制，即改公社为区，改大队为乡，云南、广东、广西等多采用此种模式；第三种是
大区中乡制，即改公社为区、改管理区为乡、生产大队改为村委会，湖北等主要采取此种
方法。三种模式都将生产队改为了村民小组。因此，大多数县以下仍是区、乡、村、组四级。

调整阶段（1986 ～ 2003 年）。这阶段的主要变化是“撤并乡镇、合并村组”，主要
是为了解决农民负担过重和乡村不良债务增多的问题。农民负担过重的主要原因是当时的

县以下的机构人员过多。到 2003 年底，全国乡镇数量减少将近三分之二，只有 38290 个，
其中镇 20290 个，乡 18064 个；村民委员会减少将近三分之一，只有 66.373 个；村民小组
减少十分之一，只有 519.2 万个。就全国范围而言，合并乡镇与村组并不是减轻农民负担和

化解乡村不良债务的良药。在 2000 年农村税费改革前，中央三令五申的减负命令并没有收
到实效，乡村不良债务在 2003 年前也一直在增加，但各地的体制变化及其效果差异很大。

综合改革阶段（2004年以后）。2004年，中国决定在5年内逐步取消农业税。2004年3月，
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