Page 166 - 乡村振兴与农村社会发展研究

第六章 乡村治理

为配合农村税费改革，中央决定开展乡镇机构改革试点，它标志着我国农村已进入以转变

政府职能为核心的综合改革阶段。农村综合改革的主要任务是在以工补农、以城带乡的新
的历史条件下，建立有利于城乡统筹发展的新型农村治理体制。
“乡政村治”填补了人民公社瓦解以后广大农村地区出现的权力真空。在乡村社会趋

于失控状态下，成功实现了国家政权在乡村社会的重建，通过国家公共权力的自觉回缩而
出现了国家与社会的分野，改变了人民公社时期国家权力的彻底下沉而对社会形成的覆盖
之势，体现出国家与乡村社会关系的重构与转型，让广大农民获得了经济的自由与政治的

民主，保障了农民政治经济权利。可以说，“乡政村治”治理模式在保证农村社会的稳定、
重塑国家政权在农村基层的权威起到不可替代的作用。我国学者于建嵘曾指出：“‘乡政
村治’治理格局的形成，是国家政府在农民为追求自身利益的压力下，最终顺应了农民的

要求而做出的制度性进步，是出于农村市场经济发展和社会全面进步的需要，出于化解当
时社会矛盾和保持农村社会稳定的需要。”

然而，20 世纪 90 年代以来，随着我国社会经济与政治的发展，“乡政村治”的模式
逐渐陷入困境，各乡村基层组织内部及相互间都存在一系列的问题。这些问题不仅影响了
农民的积极性，影响了农村经济的发展，而且影响了农村社会的稳定，也由此导致农村新

一轮治理危机的出现。

二、中国乡村治理结构变迁的历史考察与经验分析

国家和社会属于两个不可分割的概念——没有国家就没有社会；没有社会，国家也就
没有存在意义。按照这一逻辑，中国乡村治理结构变迁的核心问题便是国家和农民之间的
关系变迁的问题。

（一）中国传统乡村治理结构变迁特征
在中华人民共和国成立以前的很长时间内，尤其是从秦朝至清朝的时段，国家内的地

方权力体制先后经历了乡亭制、职役制和保甲制等形态，官治体制也自乡镇退缩至县级。
在这一过程中，乡村治理以自治为主，体制方面主要为了满足处在社会底层的地方精英进
行政治参与的愿望。而当专制皇权被废除之后，新统治者出于对清末制度安排的“被动回

应”，推行了“地方自治”制度。其间，乡村居民无法借助基层自治组织行使自治权。其
中最为重要的表现是封建土地关系并未因此而得到改变，封建土地却因而变得更为集中。

由此可见，当时社会推行的所谓“地方自治”形态的乡村治理，不过是统治阶级的专制工
具而已，对农民的积极影响可以忽略不计。而到了民国时期，且不论军阀专制或者是农民
运动以及国民政府统治的影响，当时社会的特征表现为城市政治强制性进入乡村社会。可

以说，当时的乡村治理范式出现了很大变化，最为重要的一点就是行政权力自县级下沉至
乡镇级。在当时，乡镇成为国家最基层的行政组织。到了 20 世纪 30 年代之后，国民政府
才让保甲制得以恢复，乡镇行政化也因此而得到了推行。

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