Page 164 - 乡村振兴与农村社会发展研究

第六章 乡村治理

队和生产队。在实际操作上，不同年代、不同地方实行的体制并不相同，有两级的，也有

三级的，还有四级的。不过多数地方、多数年代在人民公社内实行的是三级体制，但在县
与公社之间设有县的派出机关——区公所或区指导组。在人民公社时期，不同年代、不同
地区的管理体制是不同的，对它们进行比较研究，可为现在的农村管理体制改革提供有益

借鉴。人民公社时期大体上可分为前期、中期和后期三个时期。
前期是人民公社建立和调整期：从 1958 年 8 月公布“建社决议”到 1962 年 9 月通过
“农业十六条”止。这一时期，管理体制比较混乱，人民公社的规模普遍超过乡镇规模，

而且公社、生产大队、生产队的设置还打乱了以前的行政区划，其核算单位也不统一，因
而成为造成灾难性后果的重要因素，全国粮食普遍减产，出现了大面积灾荒，史称“三年
困难时期”。

中期是人民公社的稳定期：从通过“农业十六条”到 1975 年撤区并社。尽管这一时
期发生了“十年内乱”，整个社会比较混乱，但是人民公社管理体制比较规范，县以下普

遍实现着区、公社、生产大队、生产队四级管理体制，人民公社的规模与公社前的乡镇基
本相同，生产大队，生产队的规划也相应缩小，与原行政村、居民组基本相同，且以生产
队为基本核算单位，因而基本适应当时农村的发展需要，粮食产量增长较快，农民的生活

水平、文化教育水平、卫生健康水平都有明显提高。
后期是人民公社衰落期：从 1975 年撤区并社到 1982 年宪法颁布为止。这一时期人民

公社体制僵化，不能适应农村经济社会发展的新变化和新需要。尤其是家庭联产承包责任
制的试点与实行，极大地刺激了农民的生产积极性，有力地推动了农村经济社会的发展，
这对于人民公社的管理体制也是一个极大的冲击。

有学者对不同地区不同时期的人民公社管理体制进行比较研究后发现：在人民公社建
立时与历史形成的行政区划差距越大，造成的灾难越大；人民公社中期管理体制越稳定，
发展得越快；在人民公社后期，公社与生产队的规模越大，发展得越慢。这种不同地区不

同时代的比较结果，无疑值得我们关注。
人民公社是集政治、经济、文化和社会管理事务为一体的全能主义治理模式。在这种
治理模式中，党、政、军、民、学统一，整个社会形成一种政治强控制体制，国家的方针、

政策、意识形态以及国家对乡村社会的赋税征收均通过自上而下的官僚系统贯彻到乡村社
会的底层。这样，人民公社就不仅成为一种极为有效的资源汲取方式，而且成为一种超稳

定的农村治理结构。在人民公社实施的二十多年（从 50 年代末到 70 年代末）中，整个国
家在政治上波动起伏，经历了一场接一场的政治运动。更为严重的是，1959 年至 1961 年
出现三年“大饥荒”，1966 年至 1976 年又经历长达十年的动荡，导致中国城市曾一度陷

于混乱和失控。但相对而言，广大农村则在人民公社这种政治控制体制下，局势相对稳定，
农民生产安然有序，没有引起危害社会稳定的大暴动大骚乱。因为这类运动在农村始终是

在公社的框架之内进行的，而不似此前的运动以改变农村制度安排为特征。因此，不能不
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