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新时期开发区管理研究
esearch on the Management of Open Economic Zones in the New Era

第二节 开发区发展现状

一、制约开发区发展因素浅析

开发区管理机构作为地方政府为保障促进开发区经济发展而设立的派出机
构，全面负责开发区的基础设施、土地开发、招商引资和经济社会管理等开发区
运作的一切活动。然而，随着开发区规模不断发展壮大，管理机制和运行体制愈

来愈像一级政府，开发区目前的行政管理手段已经不能满足新时代市场经济的发
展需求。
（一）法律主体缺失，管理体制不够规范
《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》

规定：“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、
镇设立人民代表大会和人民政府。”开发区并不属于行政机构设置序列，不自动
具备法律主体地位，也无法作为乡镇（街道）合法管理者。开发区管理机构行政

化导向进一步凸显出开发区法律主体地位缺失的问题，极大地影响到开发区发展
政策的规范性、稳定性，同时其公共服务职能发挥受限，严重损伤投资者对开发
区长期投资发展的信心。另外，随着开发区的不断发展和人口集聚，社区管理与

服务的需求不断增强，开发区管委会不仅要承担促进经济发展的职责，还要发挥
社会管理职能。大量繁重的社会事务牵绊严重影响了开发区主要职能的发挥，开
发区管理体制亟需理顺。

（二）体制机制行政化，攀比规格致使用人僵化
开发区管理机构在加强园区管理、组织协调发展等方面发挥着至关重要的作
用，却存在着以行政手段干预经济发展的体制机制弊端。开发区作为改革探索先
行者，机构设置长期以来缺少统一的设置标准。即使在同一地区，各开发区管理

机构因成立时间不一、规模范围不一、产业体系不一、发展阶段不一等因素，其
管理机构的性质、级别、编制、职数等设置情况也并不均衡。但是，各类开发区
经过长期发展却形成了一条相同的规律，即开发区管理机构虽然作为政府派出机

构，却有着比一般党政机构级别高、职数多等“后天优势”，日趋成为干部调整
和人事升迁的“任用平台”，因而导致部分开发区出现相互攀比规格、编制、职
数等不良现象。随着经济发展需要，很多地方设置了多个开发区，日常管理、规

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