Page 37 - 不动产登记制度的法律问题研究

• 第一章 不动产登记法律制度发展

有权登记以及其他不动产所有权登记。中国法律规定，城市的土地、矿藏、水流、
海域归国家所有，归国家所有的不动产原则上不需要登记。因而，一般的所有权
登记多数情况下指的是集体土地所有权登记和房屋所有权登记。
《不动产登记暂行条例实施细则》（国土资令第 63 号）第 30 条规定，集体

土地所有权首次登记应当提交土地权属来源材料、权籍调查表、宗地图以及宗地
界址点坐标等材料。该《细则》第 25 条规定，各级政府有权主动就本行政区内
未登记的不动产进行登记，相关的不动产权属来源等登记材料，由各级政府自行
获取。根据该《细则》第 25 条的规定，集体土地所有权首次登记可以由登记机

构主动做出，具有行政管理的意思表示，有明显的行政行为特征，该种登记属行
政确认行为。此行政确认，是指不动产登记机构根据收取的登记申请材料及履行
查看现场、询问申请人等法定职责获取的材料、信息，综合查验，确认登记是否
满足登记要求，是否准予登记。

根据《不动产登记暂行条例》（2019 年 3 月 24 日修订）第 19 条和《不动
产登记操作规范（试行）》（国土资规（2016）6 号）第 4.5.1 条和第 9.4.4 条的
规定，不动产灭失后的所有权注销登记，需要实地查看，故所有权注销登记需进
行实质审查。实务中，法院认为注销所有权登记需要坚持行政法意义上的正当程

序，如南京市中级人民法院在潘裕民诉南京市房产管理局注销房屋所有权证案中
认为：“被告注销潘裕民持有的房屋所有权证未遵照法定程序，剥夺了相对人的
陈述与身边权利，构成程序违法，应予纠正。”故所有权注销登记应属于行政确
认行为。

同理，变更登记涉及不动产本身属性的变动，登记机构需要实地查看，特
别是有的变更部分存在违法建筑的成分，则登记机构不能进行登记。如最高人民
法院在安徽省淮南市洞山农信社诉淮南市房地产管理局颁发房屋所有权证案中认
为：“产权不清或者房屋建设违法的，不得登记发证。该综合楼属违法建设且未

经主管部门处理。被告房管局径行为第三人颁发房屋所有权证，构成违法。”该
案后来入选最高人民法院 2001 年典型案例。又如河南省新乡市中级人民法院在
任某与李某土地登记行政纠纷一案中认为：“政府登记颁证应当程序合法，丈量
准确，事实清楚。”由此可见，不动产变更登记也需要实地查看或测量，审查标

准为实质审查，行行政管理之实，其性质为行政确认。
《操作规范》第 4.5.1 条规定，房屋所有权首次登记需要实地查看，实地查

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