Page 39 - 不动产登记制度的法律问题研究
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• 第一章 不动产登记法律制度发展
三、用益物权登记行为的法律属性
《不动产登记暂行条例实施细则》（国土资令第 63 号）第 34 条规定，国有
建设用地使用权首次登记应当提供土地权属来源材料、宗地图、相关税费缴纳凭
证等材料。自然资源部门本身就负责办理土地出让的相关手续，不动产登记机构
在建制上也曾隶属于自然资源部门，故登记机构在审查时对土地相关材料实行进
一步的审查，这是自然资源部门对其先前行政行为的二次确认，故国有建设用地
使用权首次登记也属行政确认行为。林地使用权、海域使用权的首次登记也涉及
自然资源部门对土地或海域使用方面的审批，故其也属于行政确认行为。与所有
权的注销登记不同，以国有建设用地使用权为代表的用益物权的注销登记均虽然
形式上采用书面文件的审查标准，但登记行为因注销原因的不同而存在不同的性
质。因依法没收、收回用益物权的，注销登记行为是没收、收回行政决定的附随
行为，性质上从属于主行政行为，同时没收、收回也不同于征收、征用，相关不
动产权利的取得需经过设立登记，权利消灭也应当经过注销登记。最高人民法院
在山西省安业集团有限公司与山西省太原市人民政府行政命令申诉案中认为：“太
原市政府既没有向安业公司告知收回国有土地使用权决定的相关事实、理由或依
据，也没有将收回国有土地使用权的书面决定送达给安业公司，更没有听取安业
公司的陈述和申辩，其收回土地的行政行为程序明显不当，因而违法。”最高人
民法院在第 22 号指导案例中也认为：“来安县人民政府的回收国有土地使用权
的批复因未向行政相对人送达，并没有实际影响到行政相对人的权利义务，故该
收回土地使用权的批复属于不可诉的内部行政行为。”
由此可见，没收、收回用益物权的行政决定需经过正当程序才能生效，而《不
动产登记操作规范（试行）》国土资规（20166 号）中也明确规定该类注销登记
的申请人应当是不动产登记簿记载的权利人。如未经正当程序直接由登记机构进
行注销登记，该登记具有行政决定的要素，且对相对人权利义务影响较大，性质
上属于管理性的行政决定。如权利人自行申请注销登记，登记机构没有管理意思，
也仅仅进行书面审查，该登记行为由权利人放弃权利或权利灭失的民事事实引起，
性质上属私法行为。国有建设用地使用权、林地使用权、海域使用权的变更登记
与前文论述的不动产所有权变更登记类似，涉及丈量等实质审查事项，性质属于
行政确认。国有建设用地使用权、林地使用权、海域使用权的转移登记也与不动
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