Page 103 - 生态环境保护可持续发展研究

第三章 生态环境保护与污染治理

公众被完全隔离在损害评估过程之外，无法就损害量化和修复方案的选择发表意
见。这一问题具体表现为：其一，一系列生态环境损害鉴定评估指南文件都只规
定了评估方法和评估范围等技术规则，并未涉及公众参与；其二综观各试点地方

制定的《生态环境损害赔偿磋商办法》，也多规定磋商期间邀请第三人或受邀参
与磋商人参与磋商，而生态环境损害鉴定评估的过程始终相对封闭，公众无法参
与。事实上，若潜在责任人和公众能有充分机会参与生态环境损害评估程序，不
仅可以为损害评估提供更多的信息源，还能促进潜在责任人对评估结果的可接受

性，避免磋商直接转向诉讼，保证磋商的独立程序价值。如果要在生态环境损害
鉴定评估程序中引入实质性公众参与，势必要增强行政机关在评估过程中的作用，
而非直接将评估过程完全委托给第三方。美国法经验是将评估纳入行政决策过程
（Administrative Record）中，评估过程中也会邀请专家参与。根据美国《石油污

染法》和《超级基金法》的授权，自然资源损害评估过程由政府受托人负责主导
实施。国会为了确保自然资源损害评估程序的合法、正当，要求受托人按照评估
规则评估。尽管两法评估程序有所不同，但大体上都分为五个阶段，公众有权参
与第四阶段（损害评估阶段）和第五阶段（损害后评估阶段）。因此，中国立法

者应在启动磋商之后，强化行政权在生态环境损害评估过程中的效力发挥。可行
方案是由国务院授权相关部门制定专门的生态环境损害评估和修复程序规则，并
在规则中切实保障公众参与。
3. 在生态环境损害赔偿磋商和诉讼程序中确保公众参与

仅在生态环境损害鉴定评估程序中保障公众参与并不足以全面实现环境程序
正义，立法者还应依美国法经验赋予环保组织甚至普通公众以下参与权利。
其一，赋予环保组织行政公益诉讼起诉权。生态环境损害赔偿和环境民事公
益诉讼的最终理论基础都是生态环境公共利益，二者目标一致。在生态环境损害

赔偿制度日渐完善的过程中，环保组织的诉权被不断限缩。为确保环保组织有效
参与生态环境公共利益的维护进程，应参照域外立法经验赋予其提起行政公益诉
讼的权利。尽管检察行政公益诉讼（尤其是诉前检察建议）已经发挥了重要作用，
但在“横向政治应责”和“纵向政治应责”都还存在应责纽带松弛或者扭曲的情

况下，立法者不能对检察机关在行政公益诉讼方面的政治责任机制报以过高的期
待。事实上，只要设置合理条件避免滥诉，立法者可以考虑允许那些热心公益事
业的环保组织和自然人提起行政公益诉讼，因为他们较少受到政治体系中利益勾

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