Page 191 - 国土空间规划理论与实践探索

第六章 土地利用管理

第三节 土地节约集约

节约集约用地是一个老话题，不同的时期赋予的内涵不同。在过去，主要
针对土地节约，如新中国出台的第一部征用土地办法《中央人民政府政务院关于

国家建设征用土地办法》（1953 年 12 月 5 日公布）规定：凡征用土地，均应本
着节约用地的原则。土地作为人类社会生存与发展的物质基础，直接关系国家的
生态安全、粮食安全、经济社会的可持续发展。随着我国工业化、城镇化的快速

发展，人地矛盾日趋突出，土地利用结构性矛盾日益显现，土地利用中浪费现象、
粗放经营、低效用地现象更是令人触目惊心。在生态文明建设中土地节约集约化
管理极为重要，主要源于无论是乡村振兴，还是实施城镇化战略，抑或是扩大绿
化面积、保障粮食安全、完善运输系统，都需要运用土地资源，只有调节、管控、
配置得当，才能在多举措齐发力的基础上实现节约利用土地的目标，同时生态文

明建设能稳中求进。虽然我国重视土地管理，但在实操中存在着战略指引力度较
弱、一体化管理效果欠佳等问题。

一、土地节约集约利用内涵

土地节约集约利用内涵包含“节约”与“集约”两层范畴，其中“节约”是前提，
“集约”乃是深化。“节约”不仅是经济问题，更是涉及伦理道德问题，古人云
“俭，德之共也；侈，恶之大也”，“俭节则昌，淫佚则亡”；“集约”则更多
是指经济内涵，是相对“粗放”而言，目标是以效益（社会效益和经济效益）为

根本对经营诸要素重组，实现最小的成本获得最大的投资回报。“节约”主要体
现“公平”，“集约”更重“效率”。目前，国内对土地节约集约利用内涵探讨
主要侧重于“集约”利用上。
（一）土地“节约”内涵认识

人们常说，“浪费无处不在，事事皆有节约”。实际上土地资源的“节约”
不只针对 “浪费”和“粗放”而言，更重要的是要达到土地资源分配的代内与
代际公平。这是因为，虽然我国土地资源供需矛盾尖锐确实是基本国情，但一些
地方的土地资源是否必须即时开发或消耗耕地资源却值得商榷，当前我国土地领

域存在的突出问题是一些地方政府热衷卖地，大肆圈占土地尤其是耕地资源，形
成“发展靠土地，吃饭靠财政”局面，透支地方土地财政，已经严重影响了地方

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