Page 13 - 国土空间规划理论与实践探索

第一章 国土空间规划理论

环境保护和资源永续利用等复杂交互全域空间规划挑战背景下，其规划活动对应
的空间治理过程也变得日益敏感而复杂。因此，未来空间规划的内涵释义或仍将
面临阶段性调整和更新。
2. 国际相关实践的探索
一般来说，空间规划与区域经济社会发展及其资源环境问题密切相关，理

论界普遍认同以欧洲诸国为代表的发达国家是空间规划实践发祥地。经过长时序、
多尺度、不同层级空间规划的发展经验积累，已形成目标明确、层级合理、模式
突出、配套完善的空间规划体系。因此，基于政治体制、规划层级、编制体系、

法律法规和管理模式 5 个层面，选取英国、德国、法国、日本和荷兰 5 个国家作
为案例，对不同文化背景和不同政治制度情境下空间规划的改革实践探索进行简
要的对比梳理。综合考察各国空间规划体系实践经验可见，其制度背景、政策体
系、空间客体，以及规划理念、目标、对象、层级、工具和模式等均存在一定差
异。一方面，国土空间规划体系普遍受到政策、市场和社会的深刻影响，并随着

宏观政治经济局势和微观社会治理模式变革而不断调适，表现为多元主体之间的
权利结构与制度背景、发展阶段和主要矛盾相耦合；另一方面，国土空间规划体
系层级类型与各层级政府间事权分工相对应，包含中央－地方、政府－市场之间

权益格局演化、国家发展规划与国家级专项规划、区域规划与国土空间规划的匹
配关系。
（二）中国国土空间规划体系的发展变迁
1978 ～ 1989 年为我国国土空间规划体系初创时期。改革开放后，国家出台
制定的一系列政策条例，侧重于构建以经济建设为中心的总体发展框架。1982

年，党的十二大引入社会主义市场经济制度，逐步推进我国市场化改革。该阶段
为由计划经济向市场经济转型的过渡时期，国家发展计划和政策指令多以经济建
设政策延续为主，对国土空间规划体系建设的关注较少，整体仍处于自上而下的

宏观调控模式。但国土空间保护与利用开发是经济社会发展中不可回避的议题，
1984 ～ 1987 年，《全国国土总体规划纲要》《国土规划编制办法》相继完成，
为各地规划编制提供指导。从理论上来看，以国土规划和区域规划为代表的规划
体系，代表着我国国土空间规划初期成果，而城市规划则主要契合顶层设计以合
理优化城市空间内部格局。1986 年，《土地管理法》颁布实施后，开始编制土

地利用总体规划，由于诸项土地权能界定含混不清以及缺少《民法典》《物权法》

3
3