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国土空间规划理论与实践探索
Exploration of the Theory and Practice of Territorial Spatial Planning

等法律法规支撑，致使该时期土地规划的法制基础不足，规划的管控约束效果不
够理想。事实上，1989 年以深圳为代表的部分沿海城市已完成了详细规划编制，
可见该时期各类空间性规划在指导资源保护与开发利用、城市建设和区域协调发
展等方面作出了较大贡献，较典型的是布设了长三角、珠三角等长远开发轴线。
1990 ～ 1999 年为国土空间规划体系发展时期。投资、消费和出口“三驾马车”

持续拉动我国经济增长，推动社会主义市场经济体制机制发展创新取得成效。为
进一步统筹优化央地关系，实施了分税制度，一定程度上颠覆了中央与地方财富
的分配结构。1990 年，《城镇土地使用权出让和转让暂行条例》颁布，从土地

使用权的出让、转让、出租、抵押和终止等方面确定了土地市场化实施办法。与
此同时，上位政府宽松的管制约束使得垂直性计划指令逐渐弱化，全国各地追求
GDP 增长，“俱乐部”“锦标赛”等发展趋势造就了一批利益型和增长型政府，
区域空间资源掠夺竞争加剧。因此，城市规划成为政府经济发展与空间治理的有
效抓手，以应对市场经济带来的冲击与机遇。相应地，城市规划迅速成为该时期

国土空间规划体系的中坚力量，与上一时期的区域规划、土地规划等共同服务于
区域经济社会发展。1990 年，《城市规划法》颁布实施后，城市发展中的规划
体系等诸项内容具备系统完整的条文规定和法律解释。城市规划直接上升成为国

土空间规划体系中心，城市群和城镇体系规划也在某种意义上替代区域规划部分
功能。此后，为应对这种行政管理失衡状态，中央通过控制用地指标来规范城市
建设。1994 年，《城市房地产管理法》《基本农田保护条例》《城镇体系规划
编制审批办法》先后颁布，明晰了土地有偿使用制度与城镇体系规划协调等内容。
1998 年，《土地管理法》修订后，土地利用总体规划强化了对城市规划用地供

给的刚性管控，顺势引发“土规”与“城规”的对立冲突，成为后期不同管理部
门隐形博弈的内部矛盾。总体来看，该时期城市规划本质上为经济社会发展服务，
因此，原计划部门常常通过多种方式来纾解土地利用总体规划的约束，从而为城

市发展和产业融资提供合法有效的空间基础。
2000 ～ 2011 年为国土空间规划体系转型时期。加入世界贸易组织（WTO）
之后，我国外向型经济体系日益发展，随之产生新的粗放利用、土地不集约和
不可持续等问题，后续召开的十六届五中全会提出“按照循序渐进、节约土地、
集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化”。随着社会主义市场经济

制度的不断完善，我国经济发展与世界各国各地区的联系更为密切。2008 年金

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