Page 15 - 国土空间规划理论与实践探索

第一章 国土空间规划理论

融危机发生之后，顶层设计更加注重运用宏观调控与市场调节的综合管理手段。
2008 年 1 月，《城乡规划法》颁布实施，基于城乡融合视角确定了城镇体系规划、
城市规划、城镇规划、乡规划和村庄规划 5 个类别，明确了“一书三证”与详细
规划实施空间管控程序，有力推动了城乡规划体系发展。
2007 ～ 2010 年，《关于编制全国主体功能区规划的意见》《全国主体功能

区规划》相继发布，深化了主体功能区的规划地位。至此，空间规划体系重心不
断上移，侧面反映中央政府谋求加强宏观调控和集中管制的意图。2012 ～ 2017
年为国土空间规划体系重塑时期。十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系

和治理能力现代化”，表明改革深水区将更加强调全面深化改革的整体性、系统
性和协同性。2014 年，全国选取 28 个地区开展“多规合一”试点工作，探索建
立各类空间规划的协调机制。此后，随着“京津冀”“长三角”“珠三角”“一
带一路”，以及各类经济开发区、高新技术开发区和城市群等综合型战略规划的
提出，政府相关部门再次意识到国土空间规划已成为维护部门权威利益和主导资

源分配的“特殊”平台。为此，各部门从自身角度出发，纷纷编制实施相应专项
规划，例如，发改部门推出主体功能区规划及区域规划，原国土部门和住建部门
则分别强化提升土地利用总体规划和城市规划的地位，原环境保护部门则以生态

文明建设为契机深化生态保护红线划定和生态环境规划编制。因此，各类规划出
现内容交叉重叠、技术标准错配和管理归口不一等问题，缺少规划协同理念及应
用方法，而且规划协同的系统性和体系化程度也较低，极易引发部门冲突与隐形
博弈。
综合来看，从改革开放到中国特色社会主义新时代，我国国土空间规划体系

经历了从无到有、从单一（国民经济发展计划）到丰富（主体功能区规划、区域
规划、土地利用规划、城乡规划和生态环境规划等），再到体系化（国土空间规划）
的演进历程。当前，国土空间规划体系仍处在编制实施的创新发展时期，国家、

省、市、县、乡镇等不同层级规划体系中蕴含的理论和实践问题尚需进一步探索，
不仅要面对更多细节层面的结构矛盾和技术整合等问题，更是一个需要统筹多目
标、多阶段、多任务、多层次的复杂性系统工程。为此，在“两规合一”“三规
合一”“多规合一”等改革试点成果经验基础上，面对长期积压的体制机制问题
及各类规划间的矛盾，中央在 2018 年全国两会上推出机构改革方案，并在 2019

年相继发布多个具有重要指导意义的政策文件，为国土空间规划体系改革发展提

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