Page 29 - 国土景观视野下自然资源与国土空间规划创新研究

第一章 国土空间规划概述

区。三类空间能够明确地逐一对应至一级分区，准确传导总体空间布局。此外，
需要注意的是，《指南》将采矿用地单独列为矿产能源发展区一级规划分区。在
自然资源部《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》中，
采矿用地属于工矿用地一级类中的二级类，不计入城乡建设用地，计入建设用地

总规模。分析矿产能源发展区通过一级规划分区进行强调的原因，一方面是我国
作为能源大国，部分城市会存在规模较大的矿产发展区，有单独分区的必要和需求，
另一方面，也与我国近年来不断强调能源资源的合理开发与可持续发展有关。作
为一级规划分区更能够体现矿产能源作为重要发展载体的重要性与复合发展导向。

2. 明确界定保护与保留、开发与利用的功能属性
三条控制线能够直接对应规划分区，能够进一步明确规划分区的管控要求。
生态保护空间中，生态保护区对应生态保护红线，要求强制性保护；生态控制区
则是其他需要保留、限制开发的区域。农业发展空间，农田保护区对应永久基本

农田，要求刚性保护；乡村发展区则是其他用于乡村集中生活生产的区域，能够
适当开发与利用。城镇发展区对应城镇开发边界，是城镇集中开发利用的区域，
内部功能关系最为复杂，分为城镇集中建设区、弹性发展区、特别用途区三个二
级分区。海洋发展空间中，海洋生态红线纳入生态保护区，其他可开发利用区域

按照海洋利用功能区划分为六个二级分区。三条控制线与规划分区的对应关系能
够充分表明各类分区的开发利用管控标准。
3. 全域覆盖，突出主导功能，配套管控要求
二级规划分区的设置体现了突出规划主导功能的要求。将人类开发活动的

主要空间乡村发展区、城镇发展区和海洋发展区进行了功能细分，能够进一步细
化落实空间布局结构，明确准入条件和管控要求。二级规划分区必然存在无法全
面列举的问题，各地可结合实际进行补充。

三、国土空间规划分区原则

根据近几年的国内外相关研究，提出了四个国土空间规划分区原则：生态
保护优先原则、经济社会发展需求原则、区域协调发展原则和公众参与原则。这
些原则可为国土空间规划分区提供一定的科学依据。

（一）生态保护优先原则
生态保护优先原则是国土空间规划分区的首要原则。生态系统对人类生存

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