Page 25 - 国土景观视野下自然资源与国土空间规划创新研究

第一章 国土空间规划概述

成统一规范高效的国家公园管理体制仍存在一定的差距，国家公园管理机构仍存
在改革不彻底的情况。虽然 10 个国家公园体制试点都建立了统一的国家公园管
理机构，但其中一部分国家公园管理机构是由地方政府垂直管理或作为政府派出
机构。由于地方政府以发展作为优先事项，而国家公园管理机构以保护为设立目

标，因此，受地方管理的国家公园管理机构将会陷入“激励不相容”“地方俘获”
的境地，实现保护为主、全民公益性优先的管理目标将在一定程度上受到影响。
结合我国生态保护领域央地关系改革的趋势，落实国家公园的中央事权定位，条
件成熟时垂直管理是保障国家公园管理整体性和系统性的应然选择。另外，国家

公园实现公共价值的过程演绎也是国家公园管理部门与社区居民之间互动博弈的
结果。国家公园和自然保护区实行分区管控，严格限制非生态活动，核心区内的
集体土地、矿业权、人工商品林等要求有序退出，导致社区经济短期内受到影响，
原从业居民收入减少、生活质量下降。国家公园管理部门制定了一系列生态保护

补偿政策，但效果不理想，多数补偿标准不能满足社区居民提高收入、增加就业
机会的利益诉求，中央和地方财政也面临较大压力。对此，推行居民参与式治理
模式，设置生态管护公益岗位、鼓励社区居民通过特许经营许可制度开展绿色生
产等，成为国家公园保护和管理制度的优化路径。

4. 路径依赖：制度变迁的障碍因素
路径依赖是解释制度变迁的一个重要变量，制度的演变具有很强的黏性，
旧制度下形成的稳定分配格局与权力格局会影响新制度的选择和供给。国土空间
开发保护制度的创新受到国家宏观层面的政治、经济、法律、行政管理等现有制

度安排的影响。例如，我国央地关系的模式架构直接影响了对国土空间规划制度
安排的潜在选择，当前国土空间规划体系所面临的问题，很大程度上是中央与地
方关系仍未理顺在空间治理领域的反映，在“上级决策、下级执行”的模式下，
中央与地方呈现“部门同构”“事权共担”的格局，造成了空间规划体系纵向层

面“上下一般粗”，以及各级政府在空间规划领域的事权界限不清，同时上级规
划的约束性和下级规划的灵活性也难以保证。
此外，传统的计划经济体制和行政理念的路径依赖效应也一直深刻影响着
当前我国政府行为，政府的首要职责仍然是“管理”的思维并不鲜见。我国用途

管制制度起初是按计划经济模式建立起来的，虽然经过多次调整，但“重管制、
轻服务”的思路未得到根本扭转。

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