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国土景观视野下自然资源与国土空间规划创新研究
Research on the Innovation of Natural Resources and Territorial Spatial Planning From the Perspective of Land Landscape
二、国土空间规划规划分区作用机制
规划分区作为国土空间规划中实现发展意图与传导用途管制的重要环节，
发挥着重要作用。2019 年 5 月，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系
并监督实施的若干意见》发布，提出国土空间规划需要划定主导用途分区，以作
为用途管制的依据，尤其是城镇开发边界外，基于主导用途分区的分区准入规则
是进行用途管制的重要依据。2020 年 9 月，自然资源部发布《市级国土空间总
体规划编制指南（试行）》（简称《指南》），提出“按照主体功能定位和空间
治理要求，优化城市功能布局和空间结构，划分规划分区……”，将划分规划分
区作为落实主体功能定位以及空间治理要求的重要基础。
（一）规划分区的作用关系
国土空间规划总体功能定位以及目标通过量化指标与空间格局逐层级落实，
总体格局上分为生态、农业、城乡、地方特色、地下、海洋六类空间，发展规模
上通过生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线进行约束，功能
布局上则通过划分规划分区进行细分的功能结构与规模管控。规划分区是市级国
土空间规划传导至下一层级的基础，通过规划分区，能够基本完成全市域各类功
能的规模结构和空间布局，能够有效为后续用途管制要求的约束指标和分区准入
要求提供依据。
（二）规划分区的传导逻辑
梳理国土空间规划空间总体格局、三条控制线与规划分区内容的对应关系，
分析规划分区与国土空间管控要求的传导逻辑。规划分区是逐层落实国土空间规
划空间格局以及三条控制线的核心载体，不同功能的发展空间，核心区以三条控
制线进行严格管控，空间全域则通过规划分区进行详细管理。这样的对应与传导
关系，体现了国土空间规划的三方面内涵。
1. 准确落实上位规划与国土空间规划部署
《指南》中规划分区总体分为两级架构，一级规划分区包括生态保护区、
生态控制区、农田保护区等 7 类，能够完全覆盖空间总体格局中农业、生态、城
乡、海洋四类空间结局类型。其中生态保护空间分为生态保护区与生态控制区两
个一级分区，农业发展空间分为农田保护区、乡村发展区两个一级分区，城镇发
展空间对应城镇发展区一个一级分区，海洋发展空间对应海洋发展区一个一级分
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