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国土景观视野下自然资源与国土空间规划创新研究
Research on the Innovation of Natural Resources and Territorial Spatial Planning From the Perspective of Land Landscape

积极管制，使得土地使用的争议解决成本等大幅下降，被证明是一种行之有效的
空间治理模式。我国的土地用途管制制度正式确立于 1998 年，《土地管理法》
对国际通行的用途管制制度进行了法律移植，替代了早期的土地分级限额审批制
度。随后，伴随着城镇化和工业化的加快推进，耕地无序转用和低效利用，林地、

草地、湿地等生态用地被大量占用，要素分割管理等问题逐渐显现。为降低制度
性交易成本及社会成本，我国的土地用途管制经历了土地用途管制、生态要素用
途管制、自然生态空间用途管制、国土空间用途管制几个阶段，管制类型、目标、
手段不断完善。从事后管制到事前干预，从以数量为主的用途管制到以规划为依

据的空间管制是一个制度变迁的过程，反映了用途管制制度作为应对土地自由使
用产生的问题而变迁的成本逻辑。
3. 主体互动：制度变迁的过程演绎
主体之间的互动博弈推动了制度的演绎。很长一段时间，我国土地利用规划、

城乡规划、主体功能区规划等空间规划相对独立，这些不同类型的空间规划在不
同维度、不同层级的空间治理中分别发挥着重要作用。然而，不同规划主体治理
理念、战略目标、行为策略的差异导致“多规冲突”愈演愈烈，其本质上是各部
门、各级政府多元化的利益取向下，在空间管制方面行政权力的互动博弈。我国

国土空间规划制度便是在这种博弈下出现了新的制度变迁需求，调整行政机构与
职能、重构国土空间规划体系成为必然。另外，国土空间规划体系的重构也将多
元主体间的互动内化为系统的内部博弈，即对各类规划及全域全要素“包罗一切”
式的统一可能会暗含更多的冲突。当前，“多规合一”改革推进困难，除部门之

间横向整合不畅外，更深层次的纵向各级政府之间空间事权共担、责权不清是根
本原因。因此，探讨如何突破国土空间规划改革的瓶颈，必须把问题放到央地关
系改革背景下来研究。
国土空间开发保护制度的另一项改革任务——国家公园管理制度的变迁，

其本质上也是公共利益目标下行动主体之间的利益协调过程。国家公园作为一种
特殊的“公共池塘”资源，公共性是其本质属性。对国家公园保护什么、如何保
护，实质上是对园区资源开发、生态保护、管理运营等规则的博弈，涉及地方政
府、旅游企业、社区居民等多主体的切身利益。中央政府与地方政府在治理目标、

利益甚至组织上往往无法协调一致，当地方政府偏离中央政策目标、忽视社会公
共利益，即产生央地关系失调危机时，关键行动者将推动制度变迁。当前，距建

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