Page 181 - 国土空间规划与自然资源管理探索

第五章 控制性详细规划

序批准后成为具有法律效力的规划文件，由控规的强制执行内容构成，包括控制性和
引导性规定；“技术文件”是编制法定文件的基础和技术支撑，是规划主管部门执行
控规的技术参考和依据，内容包括强制和非强制执行要求、规划编制的基础资料、规
划执行说明等。所有成果均由政府审批（法定图则的审批权属于人民代表大会授权的
“城市规划委员会”）。

目前对分类成果执行分级审批的主要是南京、济南。南京控规包括强制性执行
规定、执行细则和附件；济南市控规分为强制性成果、引导性成果和附件。从功能
看，强制性执行规定、强制性成果相当于“法定文件”，由市政府审批后具有法律效

力；执行细则及附件、引导性成果及附件相当于“技术文件”，山城市规划主管部门
核准，作为指导规划管理的依据。从内容看，南京、济南将地块层面的指标全部定为
引导性要求，放入执行细则或引导性成果中，所以控规修编的弹性空间大于深圳和
上海。

（二）中国主要城市控规编制创新的实践状况
1. 地区化规划要素体系、差别化要素控制准则应用广泛
根据地区的功能或发展程度差异因地制宜地建立控制要素体系，这一技术路径在

各地的控规编制中已充分历经实践的验证。不少城市在中心城区、历史风貌保护区的
控规编制阶段提前融入城市设计，从而拓展了规划指标内容，各指标的控制强度也发
生了或强化、或弱化的调整。融合的最终效果是，在满足控规对土地功能、强度等基
本控制要求基础上，借助城市设计对地区整体风貌的把握，改善了控规过于注重土地
开发和物质空间建设的不足。典型如南京，早在 2003 年南京新街口地区（老城中心区）

控规中就探索性融入城市设计导则并取得良好效果；2009 年南京新城中心——浦口中
心区的控规编制中再次应用；采取类似技术路径的还有上海龙华历史街区保护性更新
项目控规等。

与中心城区、历史街区控规内容深化、拓展趋势相反的是城市边缘地区、待开
发区域的控规。如深圳市田心田头地区作为当地城市规划中的“发展地区”，其法
定图则对未来发展不可预见的规划要素执行粗线条和弹性控制，包括增加用地兼容
性、容积率区间控制等；基础设施如路网骨架、市政及公共基础设施用地保证“刚性

控制”。
2. 多层次控制体系、分级审批机制的推广尚需论证
南京、济南控规的多层次控制体系增加的“街区”层次，核心目的是变“地块控
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制”为“街区控制”（街区规模一般为老城区 0.2~0.5km ，新城区 0.5~1km ），地块
的规划内容成为引导性指标，由此弱化地块实际开发需求与规划要求的冲突，避免控
规的频繁调整。事实上这种控制策略下，地块规划指标调整可能更困难。因为街坊内

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