Page 178 - 国土空间规划与自然资源管理探索

国土空间规划与自然资源管理探索
Exploration on Territorial Space Planning and Natural Resources Management

容积率应控制在 1.8，或者更低，这和新区建设容积率控制在 1.6 左右并没有多大的本
质区别。试想，在容积率本来就是接近 1.8 的旧城区地块，这样的控制指标如何能使
一个开发商做到在考虑拆迁成本和建设成本的前提下获取合适的建设回报？接下来的
发展情况很自然的是开发商先拿下地块，然后申请较大幅度的调整容积率等相关利益

指标。容积率的指标调整，又直接受影响的环境容量、配套设施等指标却没有跟上同
步调整，这种连环影响变动就导致出现了上面所说的控规控不住的情况。

三、控制性详细规划编制的发展趋势

（一）主要城市控规编制技术创新路径
以深圳、上海、南京及济南的控规编制实践作为经验剖析及借鉴的对象，因为这
4 个城市的控规编制背景符合《控规编制审批办法》中“严格管控”的理念：深圳因
具有特区立法权，早在 1998 年就建立法定图则制度，并实施《深圳市法定图则编制

技术规定》（2003），是中国最早赋予控规高度法律效力的城市；《控规编制审批办法》
是《上海市控制性详细规划技术准则（试行）》（2011）的重要法定依据；《南京市
控制性详细规划编制技术规定》（2005）和《济南市控制性规划编制技术导则》（2006）
虽颁布较早，其内容也并不与《控规编制审批办法》冲突，且可借鉴之处不少。

从规划的控制层次、控制内容、控制程度、成果体系等方面归纳其控规编制技术
的创新路径，可归纳为如下 4 点：建立“总量均衡”的多层次规划控制体系；实行“因
地制宜”的地区化控制要素体系；推行差别化的要素控制原则；建立“分级审批”导
向的分类成果体系。

1. 建立“总量均衡”的多层次规划控制体系
在控制层次方面，一般控规只控制“规划编制范围”和“地块”层次，且以“地
块”为规划管理及控制的基本单位。为解决控制层次单薄、规划依据不足等问题，可

借鉴南京、济南控规的思路，建立“总量均衡”的多层次规划控制体系。
“多层次”体现为：增加中观控制层次（街区），构建“宏观（即规划总体范
围）—中观（即街区）—微观（即地块）”的规划控制体系，逐层提出不同深度、不
同侧重的调控要求，有利于增强规划依据。“总量均衡”是指，以“街区控制”取代

“地块控制”，同一街区范围内的各地块容量可弹性调整，但互相之间应形成制约，
满足街区“总量均衡”；地块规划指标的弹性空间极大增加，可有效提高规划要求对
市场需求的适应性。
南京、济南控规各控制层次的主要功能是：宏观层次是规划编制的基本单位，在

南京为“规划编制单元”，在济南为“片区”；主要功能是衔接落实城市总体规划和
各类专项规划，提出总体控制要求。中观层次是规划管理的基本单位，在南京为“图

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