Page 176 - 国土空间规划与自然资源管理探索

国土空间规划与自然资源管理探索
Exploration on Territorial Space Planning and Natural Resources Management

地兼容性、建筑体量、建筑形式与色彩要求等指导性指标。文字表述提出建筑形态与
城市设计引导，建设管理建议等。
配套设施指标。图上需标注公共设施与基础设施配套等强制性指标，列出项目名
称，提出配置位置和数量建议。

二、控制性详细规划编制的难点

（一）控制层次单薄导致规划依据不足并增加调整风险
“控制性详细规划编制以城市总体规划或分区规划以及相关专项规划为依据，

应对具体地块的土地利用和建设提出控制指标，作为建设主管部门（城乡规划主管部
门）作出建设项目规划许可的依据。”《城市规划编制办法》第二十四条的规定表明
现行控规将“地块”作为规划管理的基本单位和规划要求集聚的层面。各地控制性详
细规划编制实践，则一般只控制“规划编制范围”和“地块”两个层面：“规划编制

范围”根据城市总体规划提出的城市发展战略等要求提出宏观控制，直接转化为对具
体开发地块层面定性、定位、定量、配套等的微观控制。
控制层次过于单薄至少有两点不利。其一，由于缺乏过渡层次的衔接，地块控制
要求的制定及调整缺乏充分依据和约束参考，难以评价地块的微小调整，是否损害整

个街区或更大空间范畴的配套设施、交通出行等公共利益。少量调整的集聚可能造成
积少成多的危害，而这种危害从过于微观或过于宏观的层面都难以有效观测。其二，
地块层面的大部分规划指标既是政府实行公共管理的强制性要求，又是决定项目开发
经济效益的关键性要素，形成“规划要求”与“市场需求”短兵相接的局面，增加了

控规调整的风险。
（二）控制内容及深度未能满足不同地区的特征需求
《城市规划编制办法》和《控规编制审批办法》只规定了控规的基本内容，如用

地功能、用地性质、公共及基础设施控制等；现行控规编制实践中，不同地区大多选
择近似的控制体系、内容及指标。
然而不同城市乃至同一城市的不同区域因其区位环境差异，开发时机、规划功能
等通常存在显著区别，同一化的规划要求在面向具体开发活动时必然面临诸多不适：

有的地区控制深度不足，有的地区控制内容过多或过深没有实际意义。例如，城市中
心区、城市重要景观区、历史文化保护区以及城市生态保育区等因城市景观、特色塑
造、风貌保护等需要应提出特殊规划控制，街道尺度、开敞空间的方向、建筑形态及
色彩等引导性指标都可能成为强制性控制要素；而在开发理念模糊的综合开发地段或

远期建设区域，过早地进行地块细分和指标控制，可能与未来的发展要求矛盾，实际
是预留了规划调整的风险间。

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