Page 180 - 国土空间规划与自然资源管理探索

国土空间规划与自然资源管理探索
Exploration on Territorial Space Planning and Natural Resources Management

为：片区均为强制指标，包括总体发展规模、土地利用布局、“六线”定位与规模、
公共设施和市政设施规模及分布等。街坊的规划要素为控制与引导结合。地块层面的
用地性质、用地面积、容积率、建筑密度、建筑控制高度、绿地率、配套设施、交通
组织控制等内容，《城市规划编制办法》规定为强制指标，济南和南京将其设置为引
导性指标，但各地块的指标调整须在街坊层面形成总量平衡。

（2）不同地区规划要素“因地制宜”
区域特征是影响地块规划建设需求的最显著因素之一，所以不仅控制要素体系
需“因地制宜”，要素控制程度亦如是。例如，南京市规划的特色意图区内，历史文

化要素、自然风景要素等特色的保护和塑造要求；建筑风貌、色彩、体量等内容均为
强制性控制要求。深圳控规中划出的“特别管制区”（改造政策不明确的旧城区、旧
村，或是发展前景不明确的新开发地区），其内地块的用地性质、开发强度等指标仅
作为规划管理的参考性指标。

（3）频繁变更的规划要素
“适当弹性”规划实践表明，有的规划要素如土地利用性质、容积率等指标在实
施中常面临变更，强制性控制意义不大。故频繁变更的规划要素可“适当弹性”。如

“土地利用性质”，在国家性法规中被规定为强制性内容，但四城市均赋予它适度弹
性空间。
深圳法定图则及南京、济南的思路相似，即在规划确定地块单一用地性质的同时，
阐明该地块的“土地利用相容性”（深圳、南京）或“用地可变性”（济南），允许
在规划实施时进行“有条件”的土地性质变更，以满足实际开发需求。如深圳对每个

地块都规定了 3 类土地利用性质，分别为：规划确定的土地利用性质、须经规划主管
部门批准方可变更的土地利用性质、须经规划委员会批准方可变更的土地利用性质。
土地相容性或可变性是从规划的实施层面增加指标弹性，而上海则引入“混合用

地”的概念，在规划编制时充分考虑可能存在的市场需求，赋予地块合理混合的“多
种”用地性质，从规划的编制层面创造了规划要素的弹性空间，从而减少在规划实施
阶段为适应市场需求而进行的土地性质变更。上海控规对“混合用地”的明确定义及
使用，在各地的控规编制技术准则中尚属首例。

4. 建立“分级审批”导向的分类成果体系
《控规编制审批办法》规定控规审批权收归人民政府，意味着一切规划调整均受
到严格审批机制的制约。为合理优化规划实施效率，可建立“分级审批”导向的分类
成果体系，这亦是各地控规实践的一致应对思路。

“成果分类”的主要判别标准是其内容的强制性程度及效力。深圳法定图则和上
海控规明确规划成果分为“法定文件”和“技术文件”。“法定文件”是指经法定程

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