Page 177 - 国土空间规划与自然资源管理探索

第五章 控制性详细规划

（三）规划指标刚弹性程度的控制原则尚需灵活把握
《城市规划编制办法》第四十二条规定控规确定的强制性内容包括各地块主要用
途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套等。然而
实践表明，有的指标在实施过程中必然面临反复调整，因此控制意义不大。如建筑密
度、建筑高度等与建筑空间形态密切相关，而现行技术条件下难以在控规编制阶段对

空间形态进行深入研究；城市建设（尤其是城市中心区）对混合发展用地的需求日益
增加，强制性地控制单一的土地利用性质往往导致规划修改。因此，规划指标控制程
度强弱的确定，应根据实际需求（如地区特征、要素功能等）设计灵活的控制原则。

（四）控规的制定缺乏足够的前期研究
由于规划前期研究没有达到一定的深度和广度，从而导致控规编制的依据不足，
编制成果不合理。目前的很多情况是城市建设处于开发的热潮，规划成果往往作为
“政治任务”要求在较短的设计周期内完成。一方面，由于上位规划的指导意见不明

确，完成控规所需的前期研究内容存在很大的工作量；另一方面，控规编制的表达形
式简单规范，很多内容即使没有深入的前期研究也可以完成，而且在审批过程中难以
发现其科学性和依据不充分的缺点，因此在城市控规的编制过程中，较多设计编制单

位不会进行深入和多方面的前期研究工作，对城市建设现状资料未进行充分仔细的研
究以获取充分且具有科学性的设计依据，自然出来的编制成果就带有一定程度上的不
合理性，付诸规划管理的实际操作中很容易出现问题。
（五）产权地块的问题没有得到重视
某市现行的行政体制中规划部门和国土部门是分开设置的，地籍资料由国土部

门单独掌握，由于多方面的原因没有进行资源共享；规划设计单位在控规编制阶段很
少结合土地部门的土地权属资料进行设计，新区建设问题不明显，但是在旧城改造规
划时同样对待，问题就显现出来了。当我们把看上去制图规范、内容齐全、设施布局

合理的规划方案对照国土部门的地籍图纸后，常常会发现规划的绿地、公共配套设施
横跨几个产权地块，给实施带来很大的困难；路网的设计线型合理、间距密度符合规
范但却将大量难拆迁的现状建筑划到道路中央而导致道路设计脱离现实无法付诸实施
等。没有充分重视产权地块是导致控规成果难以顺利实施的重要原因之一。

（六）控制指标体系与市场操作的不适应性
以控制性详规中重要指标容积率的调整为例，无论是新区建设还是旧城区建设，
有的是一再调整，而且每一次的调整都有充足的理由。指标的调整与突破固然是开发
主体追求经济效益和自身社会效益的结果，很大程度上也反映出控规自身技术体系不

严谨，指标的选取缺乏科学的分析和论证，不能适应市场发展的要求。在编制规划时，
设计单位并未就规划地块作充分的相关经济分析和论证，出来的成果要求是改造后的

• 165 •