Page 103 - 国土空间生态保护修复理论及实践研究

第三章 国土空间规划

（二）区域规划的位阶

这里所讨论的区域规划仅指中国国土空间范围内跨行政区划的区域规划，不
包括不同法域之间基于国际或地区协定作出的区域一体化规划安排。区域规划层
级应当限定在省级以上，分为省域即国家级区域规划和市域即省级区域规划两
种，而市级以下的区域一体化规划完全可以通过市县级总体规划予以实现，没有

必要重复制定区域规划。从区域规划的作用来看，其主要是为实施国家区域发展
战略、打破区域壁垒、促进区域协调发展等。从党和国家将区域协调发展作为发
展理念和国家战略纳入国家治理的顶层设计来看，区域规划的意义无疑是国家以

规划手段解决不平衡不充分的发展矛盾，实现资源的优化配置和回应区域一体化
发展的现实需求。不仅如此，在省域、市域范围保留制定区域规划的制度设计，
也为现有的区域规划与不同层级国土空间规划间的衔接以及未来制定区域规划提
供了制度空间。

（三）因地制宜制定乡镇国土空间规划
现行城乡规划体系下，对镇规划采用了二分法，《城乡规划法》规定县政府
所在地镇和其他乡镇规划、总体规划和详细规划由不同的主体制定。《若干意

见》仍然保留了乡镇人民政府的规划制定权，但没有对此做进一步的详细规定。
尽管学界和实务部门对设定乡镇一级国土空间规划和乡镇一级人民政府是否有能
力行使规划编制权存有质疑，但作为体现中央顶层设计的《若干意见》中保留

乡镇一级国土空间规划及乡镇政府的国土空间规划制定权，不仅体现了在地方尤
其是市县和乡镇一级政府规划权配置的合理性，而且发挥了乡镇人民政府作为最
基层一级政府在乡村治理中的优势。同时，《若干意见》没有进一步做强制性规

定，也给乡镇国土空间规划的编制留有选择余地。因此，在规制编制实践中，乡
（镇）国土空间规划的编制也应当区分一般情况和特殊情况，一般情况下由同级
政府组织编制；但以下特殊情况下，可以暂不制定或者合并制定国土空间规划：
一是多个乡镇或市县与所辖乡镇合并制定国土空间规划。乡镇一级空间范围

内，国土空间范围有限，其自然禀赋、经济社会发展、规划现状差距不大的，可
以若干乡镇合并编制乡（镇）国土空间规划，也可根据上位规划和市县自然资源
主管部门的统一安排合并编制。不同位阶的国土空间规划合并编制，并不意味着

市县国土空间规划可以替代乡镇国土空间规划，而要突出空间要素分布的地域性
和异质性。否则，将违背应编尽编的原则，可能造成规划的真空状态。在程序设

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