Page 100 - 国土空间生态保护修复理论及实践研究

国土空间生态保护修复理论及实践研究
Research on Theory and Practice of Ecological Protection and Restoration of Land Space

体系是现行法律制度下各个规划相加“求和”，还是融合各个规划求其“最大公

约数”。国土空间治理体系下的“多规合一”，应当是在横向上各类空间规划聚
合叠加以及相关专项规划、详细规划与总体规划协调衔接，在纵向上五级规划自
上而下传导一体。

（二）国土空间规划之衔接路径
1.国土空间规划与发展规划的衔接

2018年11月，中共中央、国务院《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划
战略导向作用的意见》（以下简称《发展规划意见》）明确提出国家发展规划在
规划体系中处于最上位，是空间规划以及专项规划、区域规划的编制依据。因

此，在规划效力位阶上，国土空间规划要符合发展规划。但反过来，基于《发展
规划意见》对国土空间规划的“基础”定位，在规划内容上，发展规划的编制也
应当遵循空间要素背后的客观规律。为了厘清国土空间规划在国家规划体系中的

功能定位以及与发展规划的关系，结合《发展规划意见》等规定和中央政策文件
精神，可以将4类规划的功能定位概括如下，即：发展规划强调战略引导，空间
规划重在底线管控，区域规划重在协调一体，专项规划重在精准施策。

事实上，在《发展规划意见》公布以前，对发展规划和空间规划谁统领谁的
问题，理论界尚有不同观点。尽管官方意见的回应从一定程度上消除了学术界的

疑虑，但发展规划和空间规划在定位、性质和内容上的不同仍然值得思考。《若
干意见》通过对国土空间规划的概念界定明确了国土空间规划的对象，同时也用
3个关键词“指南”“空间蓝图”“基本依据”明确了其目标定位。国土空间规

划根据国土空间现状，强化“底线约束”，体现“硬性”管控。发展规划则根据
经济社会发展“基本面”，通过制定“五年规划”、年度计划等目标计划，构建

经济社会发展的“软环境”。因此，国土空间规划与经济发展规划在功能定位、
性质、内容等方面处于不同的维度。
作为两种不同类型的规划，在制度构建中，既要强调最上位的发展规划的战

略引导作用，也要凸显空间规划底线管控的基础定位，要在建立完善国土空间规
划体系的基础上，对发展规划进行梳理并使之体系化、类型化，使两种规划在编

制程序、内容及监督实施等方面避免逻辑冲突、内容冗繁，实现有效衔接，共同
组成中国的规划体系。

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