Page 99 - 国土空间生态保护修复理论及实践研究

第三章 国土空间规划

的城镇增长边界的本质是用公权力来限制私人权利的不当行使，中国的城镇开发

边界划定和监督实施则主要是为了制约地方政府的开发冲动”。
2.中国国土空间规划概念的厘定
中国对国土问题的研究肇始于20世纪80年代初，而且早先对国土的研究主要
是基于经济学或者经济地理学角度。当时关于国土的概念多用在土地整治、国土

整治，即对国土资源开发、利用、保护、改造的国家政策。有学者指出，2010年
国务院印发的《全国主体功能区规划》中将“国土空间”定义为“国家主权与主
权权利管辖下的地域空间，是国民生存的场所和环境，包括陆地、陆上水域、内

水、领海、领空等”。实际上，国土空间的概念不仅仅体现在地理上的陆海空，
更主要强调的是人们赖以生存的生产、生活、生态空间环境和状态。20世纪90年
代，中国建立起以土地用途管制为核心的土地管理制度，并以法律规范的形式规
定在1998年修订的《土地管理法》中，该法律条文一直延续至今。而在国土空间

层面，中国最早的用途管制制度可以追溯到1984年《城市规划条例》中对城市开
发建设活动的监管。由此而衍生的国土空间用途管制制度，在国民经济和社会发
展“十二五”规划、《全国主体功能区规划》《全国土地利用总体规划（2006—

2020）》及环境保护规划、部分重点城市的城市总体规划中全面体现出来。并通
过“四线”“三线三区”来约束城市开发建设和体现对生态环境的保护。
“三线三区”中的“城镇开发边界”线与国外城市增长边界（Urban Growth

Boundary）、城市开发边界不同。有学者认为，学界广泛讨论的“三区三线”中
的城市开发边界来源于欧洲国家的城市空间增长边界理论和实践，即19世纪霍华
德在中心城外围设置限制城市无限扩张的永久性绿带的“田园城市理论”。事实

上，二者的诞生背景和内涵均不相同。欧洲国家的城市增长边界是为抑制城市化
过程中中心城区的盲目扩张造成的“城市病”现象，而当前中国的城镇开发边界
概念是在国家空间治理的背景下体现城镇、农业、生态“三区”有机协调发展而
提出的“三线”即城镇开发边界线、永久基本农田保护线、生态保护红线。前者

着眼点仍然在城市，而后者着眼点则在整个国土空间。
概言之，“国土空间规划是国家空间发展的指南、永续发展的空间蓝图，是
国土空间开发、利用、保护和修复活动的基本依据”。“国土空间规划”在中国

语境下是党的十八大以来才被广泛谈论的概念，此前的国土规划、空间规划等概
念均不能完全涵盖“国土空间规划”概念。于是，疑问便产生了，国土空间规划

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