Page 102 - 国土空间生态保护修复理论及实践研究

国土空间生态保护修复理论及实践研究
Research on Theory and Practice of Ecological Protection and Restoration of Land Space

（3）国土空间规划与总体规划、专项规划的衔接
编制“多规合一”的国土空间规划可以在一定程度上防止规划权配置的失衡

和政府及部门间的不合理竞争。但国土空间规划体系从制度设计上仍然要保留特
定行业、领域的专项规划。专项规划与总体规划的衔接应从规划组织编制机关
的职权配置入手做好顶层设计，使规划权的行使与政府职权相匹配。政府机构改
革的目标路径是降低行政成本，提高行政效率，合理配置政府事权，提升治理

能力，全新组建的自然资源主管部门要将专项规划的编制纳入国土空间规划体系
全盘考虑并体现其对专项规划编制的主导作用，特定行业主管部门应当在提供相
关基础数据、制定规划编制规程以及组织专家论证并提供意见等方面发挥专业优
势。《若干意见》虽然规定了行业主管部门对其所处行业领域的专项规划编制

权，但对相关主管部门编制的专项规划，仍应当经由相应的论证、备案、审批等
程序，建立自然资源主管部门和相关专家学者广泛参与规划编制的机制，并通过
上述程序机制确保纳入“一张图”管理，实现与总体规划的衔接。

三、“多规合一”的国土空间规划体系的构建

厘清纷繁复杂的规划间相互关系，并使其类型化和有规律可循，这是建立和
完善国土空间规划体系，推进国土空间治理现代化的逻辑前提。建立国土空间规

划体系，其更重要的意义是在新时代的历史条件下谋划好人类活动与有限的国
土空间之间及稀缺的资源之间的紧张关系，从而规制各方主体行为，合理配置资
源，避免重复上演“公地悲剧”。因此，亟待落实《若干意见》各项规定，构建
治理有序的国土空间新格局。

（一）“五级三类”的国土空间规划基本框架
对应事实上的五级行政管理制度制定五级国土空间规划，符合中国政府事权
配置的体制，可以有效避免以往各类规划在不同层级制定的差序化弊病和规划实
施的低效率问题。“三类”并不是每一级国土空间规划都应当“标配”，而应根

据制度设计本身结合地区实际和现实需要制定。在县级以上制定融合主体功能定
位、土地利用以及城乡开发建设等内容的国土空间总体规划。而专项规划是县级
以上自然资源主管部门的事权，只在县级以上根据需要制定。在城镇开发边界外
制定村庄规划应当根据村庄分类和村庄现状分阶段推进，不能脱离实际人为“造

村”，也不得违背自然生态规律和村民意愿强行开发，或进行以向中心村聚居等
名义的“撤并拆”建设活动。

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