Page 98 - 国土空间生态保护修复理论及实践研究

国土空间生态保护修复理论及实践研究
Research on Theory and Practice of Ecological Protection and Restoration of Land Space

中央、地方、企业等社会各界对此已基本形成共识。在《全国主体功能区规划》
《全国国土规划纲要（2016—2030）》《十三五规划纲要》等政策文件中，均提

出“以全国主体功能区规划为基础”构建国土空间规划体系的逻辑表述。《环境
保护法》《宁夏回族自治区空间规划条例》等法律法规规定了“编制空间规划应
当以主体功能区规划为基础”“与主体功能区规划相衔接”等内容，将主体功能
区规划作为规划体系顶层的基础性规划，能否担此重任尚有探究之罅隙。

从宏观视角观察，“国土开发布局规划中缺少纲领性的战略规划，区域发展
规划具有一定的盲目性和雷同性；规划政策的连续性问题尤为突出；在规划体系
上，规划之间缺少协调机制，不同类型不同层级的规划在定位、发展方向和空间
管制范围等方面均存在冲突”。因此，需要有一个战略性、全局性、基础性的规

划来指引下位规划和其他专项规划、详细规划。

二、概念解构与规划衔接

“国土是一种资源，因此需要对国土资源的开发、利用、治理、保护进行全
面规划”。国土空间规划作为一个全新的概念首次在中央文件中被提出来，不仅
有其制度发展的历史延续，也有在新时代特定背景下的理论创新。国内外理论界
对此概念的界定既有共性，也有差异。因此，亟须在解构“国土空间规划”概念

的基础上，厘清相关概念之间的关系，进而对规划衔接机制进行逻辑厘定。
（一）从国土整治到国土空间规划的概念解构
1.域外的国土空间规划概念
域外关于国土空间规划的名称和侧重点及管理体系各有不同。比如德国叫

“空间秩序（发展）规划”、日本法定为“全国综合开发规划”、法国称“综合
服务规划”（SSC:Schemasde Services Collectifs），英国定为“国家规划政策方
针”（PPG:Planning Policy Guidance）、韩国称为“国土建设综合规划”，还有
的国家称社会资本建设规划或区域规划。总体来讲，域外使用“国土空间规划”

相类似的概念，在中央层面一般使用国土规划的名称，而在地方多用“区域规
划”“地区规划”等名称，这种区别实际上源于其国家结构和法律制度的类型化
差异。作为以公有制经济为主体建立的中国特色社会主义国家，中国在建构完善
这一制度时应有甄别地参照借鉴。

域外关于国土空间的管控，源于其城市化过程中日益增长的城市建设用地需
求与土地资源稀缺的矛盾冲突，借此产生了城市开发边界的概念。“如果说美国

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