Page 102 - 乡村振兴与农村社会发展研究

第四章 脱贫攻坚与乡村振兴衔接

第一节 脱贫攻坚与乡村振兴政策衔接的基础

一、农村贫困治理的政策变迁历程

（一）集体主义制度下的广义式减贫政策（1949 ～ 1977）

新中国成立之初，社会主义的革命和建设事业是在长期战乱遗留下的“一穷二白”的
基础上开始的，整个社会的贫困人口大量存在，农村农业的基础设施非常薄弱，公共服务
几乎属于空白。在这种情况下，农村扶贫开发的政策措施呈现出以下两个方面的特征：一

是通过社会制度变革为农村扶贫开发奠定了制度性基础。新中国成立之后，通过“三大改
造”社会主义制度在我国基本确立。与此同时，通过土地革命和变革农村土地所有制，逐

步建立农村集体土地所有制；通过发展互助组、合作社，农村人民公社制度也逐步在全国
范围内确立了。通过上述的制度变革，确保了贫困农民的土地使用权，并为之后把农民组
织起来开展大规模的农村基础设施建设和公共物品供给奠定了坚实的制度基础。

二是让农民自己“组织起来”改善农村的农田水利等基础设施及公共服务。针对当时
农村基础设施和公共服务非常薄弱的问题，在人民公社集体主义制度下各级政府组织农民
开展交通设施、灌溉设施、农业技术、农田水利、人畜饮水、公共卫生、农村基本医疗、

农村扫盲及基础教育等基础设施和公共服务建设运动并取得了突出成就。此外，还通过五
保户制度、农村特困人口救济制度、储备粮制度等政策措施初步建立起来了以农村集体经
济为基础的社会保障体系。

从整体上看，新中国成立后至改革开放前的这一段历史时期，在扶贫开发上我国政府
并没有形成专门性的、制度性的政策安排，农村减贫主要是通过社会制度的变迁和计划经

济体制、集体主义制度下的社会救助来实现，在扶贫的具体实现机制上还表现为以“输血”
为主的救济性质的帮扶，因而呈现出广义式减贫的政策特征。但是，这一阶段的农村减贫
实践具有非常重要的历史意义和现实意义，它扭转了“一穷二白”普遍落后的局面，极大

地缓解了新中国成立初农村极度贫困的状况，有力地提高了贫困群众的集体行动能力，是
改革开放之后我国开始有组织的大规模减贫的发轫阶段。
（二）农村经济体制改革与救济式减贫政策（1978 ～ 1985）

1978 年底，十一届三中全会召开，全会总结和反思了新中国成立以来我国经济社会
发展的经验和教训，标志着改革开放由此拉开帷幕，农村改革的新进程也由此启动。这一

时期针对人民公社时期高度集中的计划经济体制遗留下来的种种弊端和导致的农村贫困问
题，以及东西之间、城乡之间贫富分化的显现，中央及地方各级政府采取了一系列政策措
施来减缓贫困，以下两个方面的政策措施的成效最为显著：

95