Page 104 - 乡村振兴与农村社会发展研究

第四章 脱贫攻坚与乡村振兴衔接

纷成立，其机构的基本职能是专门负责制定扶贫的计划、方案和政策，协调好与其他各级

部门机构的关系，促进扶贫资金的合理分配和有效利用，强化对扶贫项目的监督检查。这
标志着我国扶贫开发工作从此就有了坚强的组织保障，开始正式走上了专门化、制度化、
规范化和体系化的轨道，扶贫开发彻底从以往的常规社会救济工作中分离出来，并成为一

项国家高度重视的独立的社会工程，扶贫开发由此也进入了一个新的历史时期。
二是转变了以往的扶贫开发方针和策略。从这一阶段开始，国家扶贫政策的方式发生
重大转变，由主要依赖于以前的“输血式”、救济式减贫模式转变为主要采取“造血”式、

开发式的扶贫方略，并且注意把贫困治理与促进当地经济发展和人的发展有效结合起来。
三是正式确定了扶贫开发的瞄准单元。1986 年，中央政府划定了 331 个国定贫困县，
地方省级政府确立了 368 个省定贫困县。从此之后，“贫困县”成为我国贫困治理的具体

实施单位和重点工作对象，以县为单位推进扶贫开发工作的县级瞄准机制成为贫困治理的
政策常态。与此同时，国家还通过划定贫困线进一步瞄准贫困地区和贫困户，这一历史时期，

通过安排专项扶贫资金，减贫与扶贫的政策目标主要是解决 2.5 亿农村人口的温饱问题。
（四）县域瞄准的制度化开发式减贫政策（1994 ～ 2000）
《国家八七扶贫攻坚计划（1994 ～ 2000 年）》的发布标志着从这一阶段开始，我国

的减贫与扶贫工作开始进入瞄准解决全部贫困人口温饱问题的攻坚阶段。这一阶段扶贫开
发形成了明确的政策目标，主要是解决贫困人口的温饱，缩小东西部地域之间的差异，并

进一步促进贫困地区基础设施建设，改善教育、文化、卫生等条件。
这一时期扶贫开发政策的基本方针和方法是坚持开发式扶贫模式，即：坚持社会主义
市场经济体制，以市场需求和市场机制为导向，增强内源性发展动力，鼓励贫困群众自力

更生，发展商品生产，以实现脱贫致富。
这一阶段主要的减贫政策措施包括：鼓励重点发展投资少但是见效快的种养业、加工
业等业态，积极发展能够最大限度促进农村贫困劳动力就业的乡镇企业，加强对荒地、荒

山等土地资源的开发和使用，通过劳务输出引导贫困地区劳动力的转移。加强对中央和地
方各有关部门在扶贫开发上的统筹和协调。开始在全社会动员社会资源和社会力量投入扶
贫开发，并积极地寻求在国际上扶贫领域的合作。在扶贫工作机制上形成了国务院扶贫开

发部门统一协调，各地方分级负责的工作机制，以及“省长负责制”“省长亲自抓、负总
责”的工作责任制度。这一时期减贫的政策成效主要表现为：农村人口的温饱问题基本得

到全面解决，贫困村的生产生活条件明显好转，贫困地区的经济发展速度明显加快，贫困
县域的义务教育、乡镇医院、农技推广等社会性事业较快发展，部分连片特困区温饱问题
得到解决。

（五）整村推进的制度化参与式减贫政策（2001 ～ 2012）
2001 年 6 月，《中国农村扶贫开发纲要（2001 ～ 2010 年）》（以下简称“《纲要 1》”）

出台，《纲要 1》明确：要进一步巩固八七扶贫攻坚基础上的温饱成果和温饱水平，为达
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