Page 105 - 乡村振兴与农村社会发展研究

乡村振兴与农村社会发展研究

到社会主义初级阶段的小康水平准备条件。《纲要 1》确定的这一时期扶贫开发政策的基

本方针仍然是一以贯之的坚持以市场为导向、以贫困群体自我发展能力的提升为目标的开
发式扶贫模式，但是，在政府主导的基础上，也非常注重和强调多种所有制经济组织和全
社会力量的广泛动员、广泛参与。

从主要的减贫政策措施上看，《纲要 1》实施阶段扶贫开发的政策走向总体而言更加
的系统、更加的综合、更加的全面。鼓励发展种养业，不断扩大贫困地区的劳务输出，继
续强化扶贫资金的投入、管理和使用，不断加大扶贫贷款力度等政策措施仍然是扶贫开发

的重点政策和常规措施。但是，此外，与《国家八七扶贫攻坚计划（1994 ～ 2000 年）》
相比较，具有创新性的政策措施还包括：把减贫工作的重心由“县域瞄准”转移到“整村
推进”，开始推进农业的产业化经营，以“五通”：为着力点继续改善贫困农村的生产生

活条件，在加大科技扶贫力度的同时注重提高贫困群众的科学文化素质，以贫困群众自愿
为原则开始实施搬迁扶贫工程，把减贫扶贫工作与西部大开发战略的实施有机结合，强化

实施党政机关定点扶贫、东西部协作扶贫、社会力量参与扶贫等减贫政策。在工作机制上，
不断加强贫困地区农村基层党组织建设和干部队伍建设。
为了进一步深化、完善和拓展上述的减贫成就，根据国内经济发展的总体水平和农村

贫困状况的新变化新形势，2011 年 12 月，《中国农村扶贫开发纲要（2011 ～ 2020 年）》（以
下简称“《纲要 2》”）出台。《纲要 2》对下一阶段的减贫与扶贫进行了更为深入系统

的谋划。与以往扶贫开发的政策措施相比，《纲要 2》的主要特色在于：第一次明确将“两
不愁三保障”作为扶贫开发的政策目标，特别强调对连片特困地区、重点县和贫困村等重
点区域的重点扶贫，构建并形成了包括专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫在内的大扶贫格局，

大规模开展普惠式的基础设施和公共服务建设成为了最有效的减贫手段，把扶贫的工作重
心下移到村和户，并确立了“工作到村、扶贫到户”的工作机制，为之后的精准扶贫“到
户到人”奠定了制度基础。

整体视之，这一阶段的减贫政策呈现出如下明显特征：一是形成了以发展为核心的减
贫政策框架。无论是《纲要 1》还是《纲要 2》均强调要开展“开发式扶贫”，其基本的
政策举措均体现出明显的“开发性”特征，例如：强调在促进贫困地区经济发展的同时也

要提高贫困地区人口的素质、提高贫困农民的自我发展能力等，这在本质上其实就是一种
以发展为核心的扶贫理念。二是形成了以市场机制为主体的多元化扶贫政策网络。《纲要

1》和《纲要 2》均强调指出要以市场为导向，理顺和摆正政府、市场和社会的角色与关系，
有效发挥市场配置资源的作用，通过市场力量建构脱贫长效机制。三是形成了有利于激发
内生动力的内源性减贫政策体系。《纲要 2》在有利于实现贫困人口自我积累和发展的政

策措施上重点泼墨，突出科教文卫对贫困人群人力资本的提升作用，这在事实上就形成了
一系列的内源性减贫政策措施。

98