Page 234 - 国土空间规划理论与实践探索

国土空间规划理论与实践探索
Exploration of the Theory and Practice of Territorial Spatial Planning

然趋势，城镇化过程中必然伴随着土地所有权的转换。在众多土地纠纷中我们不
难发现，征地是否合法，是否基于公共利益其实对农民来说并不是那么重要，相
反他们更多的关注是在征地过程中政府能够给予多少补偿，以及安置方案是否能
够保证以后的基本生活有保障。因此，对于土地纠纷中，对于政府征地补偿标准
不满的纠纷所占比例相当。

目前我国对于补偿争议救济制度形同虚设，基本无法为土地权利人提供权
利救济。首先对于不满征地补偿标准所引发的纠纷定性不明以及立法的缺位导致
权利救济制度矛盾重重。依据《土地管理法实施条例》的第 25 条第 3 款规定：“对

补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土
地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”这一规
定仅仅确立了征地补偿标准纠纷的裁决制度，但是并未对裁决的具体程序做出规
定，实践中可操作性不强。
对于已经出台《裁决办法》的省份，又存在着对补偿标准引发的争议大法

律性质认识上的分歧。有的省份认为不满征地补偿标准引发的争议应当属于民事
争议，那么解决这种争议的裁决制度应当是行政裁决行为。依据《实施条例》的
规定裁决机构是批准用地的政府，那么政府的裁决行为应当是除批准征地行以外

而做出的第二次行政行为，那么对于不满裁决行为的可以依法提起行政诉讼。一
些省份则认为不满征地补偿标准引发的纠纷属于因不满征地补偿这一具体行政行
为引起的行政争议，土地权利人可以通过复议、诉讼等途径寻求权利救济。虽然
最终权利人都是有可能通过提起诉讼寻求权利救济，但是对于补偿标准引发的争
议定性不明会导致法院审查对象不同，前者审查的是政府的裁决行为是否合法，

后者是审查征地补偿标准是否合法。
虽然上述对征地补偿纠纷性质认识不同导致了诉讼中案件审理的对象不同，
但是实践中当事人想要通过诉讼寻求救济是十分困难的。《土地管理法实施条例》

规定，不满补偿标准首先要由地方政府协调，当事人在协调不成的情况下才能申
请裁决，当事人在协调无果下向省级人民政府申请裁决，省级人民政府往往要求
当事人出具协调不成书面证明，但是地方政府又往往以不是法定义务为由拒绝出
具书面证明，于是协调在先的原则让裁决机关又将皮球踢回到裁决申请人手中。
裁决无法实现，安置土地纠纷复议前置的原则，诉讼途径也基本被堵死。实践中，

法院对于不满征地补偿标准提起的行政诉讼也基本以实施条例第 25 条为由，予

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