Page 229 - 国土空间规划理论与实践探索
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第七章 土地储备与管理
很容易造成官商合流。加之城市人口的迅速膨胀产生的巨大的住房需求，房地产
业的迅速发展已经成为很对地方经济的支柱性产业，房地产业巨大的利润空间也
导致官商合作违规拆迁、违规征收土地，引发了巨大的社会矛盾。越来越多的人
开始质疑政府的征地行为的合法合理性，引发了关于质疑政府的征地行为的公共
利益的诉讼请求是否属于行政诉讼的受案范围的争议。
我国征地的基本流程首先是建设项目经国务院或省政府批准，建设部门向
市、县土地行政部门提出建设用地申请，市、县土地行政部门经审查后拟定征收
土地等方案，经市、县政府同意后逐级上报，最终由国务院或省政府批准征地方
案。一些学者提出，从征地流程来看，征地是经过政府内部审批的内部行政行为，
最终的批准机关是国务院或省政府，实施主体是市、县级政府，其征收主体应当
认定为国务院或省级政府，征用土地的审批之前的申报行为是行政协助行为。依
据我国行政诉讼法受案范围的规定内部行政行为不属于行政诉讼的受案范围。也
有学者提出，从政府的征地行为性质来看，政府征收集体土地的行为是将依法属
于集体所有的土地动用国家强制权转变为国家所有，因此也有学者提出土地征收
行为属于国家主权行为，依法不应属于行政诉讼法受案范围。最高人民法院行政
审判庭所编的《行政执法与行政审判》一书中有文章提出依据《行政复议法》第
30 条的规定，也应当将省人民政府的行为排除在受案范围之外，可见，司法界
对政府征地行为纳入土地行政诉讼受案范围也是持否定态度。
（二）对征地补偿标准争议受理缺乏法律依据
《土地管理法实施条例》第 25 条第 3 款规定：“市、县人民政府土地行政
主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，
在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济
组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人
民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民
政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议
不影响征收土地方案的实施”。征地补偿、安置方案由土地行政主管部门会同有
关部门制定，并没有赋予土地所有权人、使用权人或者其代表直接参与补偿、安
置方案的拟订，方案的合法性保障只能依靠土地行政部门自我觉悟，外部力量无
法参与监督。在征地、补偿方案制订后予以公告时，土地所有权人及使用权人可
以对征地补偿、安置方案提出意见，一定程度上赋予了土地权利人的参与权，但
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