Page 231 - 国土空间规划理论与实践探索

第七章 土地储备与管理

对于不满征地补偿、安置标准引发的纠纷属于民事纠纷还是行政纠纷存在
着很大的分歧。主张属于民事纠纷的认为征地补偿、安置方案虽由土地行政部门
制定公告，这属于征地补偿、安置的报价行为，但是公告后集体经济组织的村民
可以就补偿、安置方案提出意见，属于还价行为。最终的征地补偿、安置协议最
终达成是双方经过协商合意的民事合同，不满征地补偿、安置标准的应当通过民

事诉讼予以救济。也有学者提出如果被征地人对补偿标准有争议，不能如平等主
体间的民事争议那样，由双方自愿协调一致解决，而是必须由被征地人请求批准
补偿方案的行政机关协调；协调是申请裁决前的必经程序，是强制性的，与民事

协商的自愿性迥然不同。尽管协调不成可以请求批准征用土地的人民政府裁决，
但是，《土地管理法实施条例》第 25 条明确规定：“征地补偿、安置争议不影
响征用土地方案的实施。”也就是说，补偿协议在申请裁决之前就已经成立并发
生法律效力。体现了征地补偿、安置协议较强的行政性，应将征地补偿认定为行
政合同。对于征地补偿、安置标准不满的应依法申请行政裁决，裁决后对补偿标

准仍然存在异议的，可以提起行政诉讼。

三、完善土地行政诉讼的受案范围

（一）明确行政批复的可诉性

对政府的征地行为合法性的评判首先要看征地机关是否具有征地权，其次
是是否基于公共利益的目的。依据征地权来看，征地审批权集中于国务院和省级
人民政府，地方政府只有拿到省级人民政府或者国务院的征地批文才算是取得了
征地权。对于没有经过国务院或者省级人民政府批准的征地行为，属于未经授权

的无效行政行为，依法应当属于受案范围，这一点在理论界实务界意见也比较一
致，但是对于国务院和省级人民政府的批地行为能否进行司法审查争议较大。
从目前的法律规定来看，凡是涉及土地征收、征用的都必须以公共利益为

目的。因此，省级人民政府和国务院的批地行为的合法性依据就是是否基于公共
利益。对于“公共利益”是属于“不确定法律概念”还是“行政裁量”学界仍存
在争议。不确定法律概念是指某些法律概念（用语），其必须借个案中之具体事
实适用其上时，才能具体化其内涵，在此之前该法律概念皆无确定性，譬如公共
安全、公共利益等。

对于“不确定法律概念”和“行政裁量”之间的关系，主要存在着质的区别说，

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