Page 233 - 国土空间规划理论与实践探索

第七章 土地储备与管理

公共利益，可以通过让行政机关承担主要的说明、举证责任，法院通过认定行政
机关所提交的证据来认定征地是否符合公共利益。
依据《土地管理法》和《土地管理法实施条例》规定的征地程序，我国各
级政府的征地权需要获得国务院或者省级人民政府的审批，对于征地行为的发生，
国务院和省政府享有绝对的意思能力，那么讨论政府的征地行为是否属于受案范

围就应当考查国务院和省政府的批地行为是否属于受案范围。
《行政复议法》第 14 条：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政
府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、

直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行
政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。”依
据复议法第 14 条的规定，征地批复行为由省级人民政府做出则可以申请省级人
民政府复议，如果由国务院做出就向国务院相关部门申请复议，经过复议不满，
依据复议法的规定则可以提起行政诉讼。《土地管理法》以及《土地管理实施条

例》并未对此做出例外规定，那么对于政府的批地行为在不满复议时，权利人就
享有提起行政诉讼寻求救济的权利。对于《行政复议法》第 30 条第 2 款：“根
据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土

地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、
草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终
裁决”。该款规定的关键在于确认一词，对于省级人民政府和国务院的批地行为
并不是对征地的确认，是对征地与否享有决定权，征地权的行使并不适用该款的
规定。对于国务院的批地行为，不能以其行政级别高就当然地排除在司法审查的

范围之外，也应将其纳入土地行政诉讼的受案范围。
有学者提出批地行为是内部行政行为因而不主张批地行为的可诉性。从批
地的程序来看，批地确实存在着逐级上报审批过程，但是征地批复作为一项内部

行政行为，在地方政府获得征地批复后经过具体实施征地行为后，征地批复就已
经对行政相对人产生实际影响。对于内部行政行为外部化的可诉性最高院早在
（1998）行终字第 10 号行政判决予以明确，并在 2013 年发布的指导案例 22 号
对这一问题给予了更为直接的回应。
（二）将征地补偿标准交由专门机构处理纳入土地纠纷解决长远发展机制

失地农民可以说是城镇化过程中的必然现象，城镇化是人类社会发展的必

223
223