Page 230 - 国土空间规划理论与实践探索

国土空间规划理论与实践探索
Exploration of the Theory and Practice of Territorial Spatial Planning

是相对于行政机关而言，土地权利人处于绝对弱势地位，其异议对土地行政部门
并不具备任何强制力，此时征地补偿、安置方案的合法性只能是报市或县级人民
政府审批时对其审查。从补偿、安置方案的出台到最后的审批一个很明显的缺陷
就是缺乏外部的监督机制。
另外，征地补偿、安置协议的另一方就是集体土地所有权人，村委会是集

体土地所有权的代表。村委会属于村民自治组织，不是基层行政机关，也没有政
府的财政支持，依现有的农村发展状况村民也不可能出钱支持村委会的工作，目
前我国农村村委会整体都面临着财政紧张的困境，因此征地补偿、安置中很多村

委会就打起征地补偿、安置款的主意。在征地补偿过程中，首先是市、县人民政
府土地行政部门与村委会签订征地补偿、安置协议，达成协议后土地行政部门将
补偿款发给村委会，由村委会按照补偿协议发放给村集体经济组织成员。在征地、
安置补偿协议签订过程中，集体经济组织成员并不直接参加，村委会在签订协议、
发放补偿款过程中拥有较大的权力。在土地行政部门制定征地补偿、安置方案缺

乏外部监督下，而村委会权力又集中，很容易出现土地行政部门与村委会签订损
害村集体成员利益的补偿、安置协议，由此引发了村集体成员不满征地补偿标准
而拒绝接受征地补偿、安置协议。

对于集体组织成员不满征地补偿标准引发的争议，《土地管理法实施条例》
只规定了由县级以上人民政府裁协调，协调不成的由批准征地的人民政府裁决，
对裁决结果仍不满意的进一步救济措施，法律并无明确规定。而土地征收往往与
当地经济发展密切相关，且涉及人数较多，经常被划定为敏感、疑难案件，法院
对此类纠纷也是采取回避态度，从而造成救济途径不畅。

村委会作为村民自治组织虽然是村民的代言人，但是由于村委会行政化倾
向明显以及村委会自身利益主体意识强化，导致很多情况下村委会的意见并不能
代表村民意见，甚至与村民意见完全相反。集体经济组织内部就征地补偿、安置

发生纠纷的不能对抗征地单位，村民并不是协议的直接主体并无直接发言权，因
此依据现行法律规定村民并不能就征地补偿协议直接提起诉讼。实践中却存在着
村委会与地方政府为了各自利益牺牲集体经济组织成员利益的征地补偿、安置协
议，据此村委会作为协议的一方不可能就征地补偿标准提起诉讼而村民又无权起
诉，从而引发了权利救济死角。对于征地补偿、安置诉讼救济的性质以及集体经

济组织成员和土地实际使用人的诉权问题是我国土地救济急需解决的问题。

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