Page 23 - 国土景观视野下自然资源与国土空间规划创新研究

第一章 国土空间规划概述

为基础，实施全域全要素国土空间用途管制制度。在国家林业和草原局统一管理
下，开展祁连山、东北虎豹和大熊猫等 10 处国家公园体制试点，以国家公园为
主体的自然保护地体系加快形成。
（二）国土空间开发保护制度的变迁机制

1. 外部因素：制度变迁的初始条件
外部因素是解释“为什么制度会变迁”的关键性分析要素之一，被看作一
种诱致性要素。诺斯认为，产品和要素相对价格的变化、宪政秩序的变化、技术
的改变、新制度的设计成本、知识积累、规范性的行为准则等外部因素变动是制

度变迁的前置条件与促成因素。奈特指出，外部因素会通过影响利益格局进而引
起制度发生相应变化。
国土空间开发保护制度变迁的外部环境并非某一单一要素的变动，国家发
展战略的调整、各项体制的改革、政府职能的转变等都会塑造国土空间开发保护

制度变迁的外生环境。一方面，我国社会主要矛盾发生变化，以及建设美丽中国，
加快推动形成绿色发展方式和生活方式等目标理念的确立，对我国国土空间治理、
国土空间开发保护制度构建提出了新的现实需求。另一方面，随着国家治理体系
和治理能力现代化的深入推进，国土空间治理成为有效回应社会治理新变化的重

要内容，国土空间开发保护制度的变迁高度契合了我国政府的治理变革。此外，
2018 年国务院机构改革组建自然资源部，统一行使所有国土空间用途管制职责，
也推动着国土空间开发保护制度的发展与创新。
2. 利益识别：制度变迁的动力

诺斯认为，制度均衡能否被打破，取决于制度变迁主体能否通过变迁获得
最大的“潜在利润”。只有在旧制度的运行被抵制，或其实施成本过大、制度绩
效太差难以为继时，制度变迁才会提上改革日程。然而这种危机意识并不一定能
够马上推动制度变迁，只有在确定新制度的预期收益大于预期成本时，新制度才

会产生。制度改革本质上是一种基于降低制度成本的制度变迁过程。以国土空间
开发保护制度中的用途管制制度为例，国外用途管制历史悠久，早期政府介入土
地使用的管制主要是采用妨害法对相邻关系进行规范，即在收到原告诉讼后采取
颁布禁令或赔偿的方式处理土地自由使用产生的负外部性，无论哪种方式，都会

涉及较大的社会成本。为解决市场机制的失灵、司法的滞后性等问题，亟须一种
积极的、更加有效的管制方式。用途管制通过对土地使用性质、开发强度等进行

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