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国土景观视野下自然资源与国土空间规划创新研究
Research on the Innovation of Natural Resources and Territorial Spatial Planning From the Perspective of Land Landscape

等设施配套的控制内容在我国控规内容中仍有保留，较纽约、我国香港而言控制
性详细规划更加便于匹配人口对公共服务的需求，但是具体服务设施的尺度、空
间要求等尚不如美国区划内容全面详细。
中国的控规指标体系还不够完善，控规控制技术与方法尚未能跟上我国城

市快速发展的需要。在技术方面，尤其是我国控规指标体系的问题集中在：第
一，国内的控规体系明显缺乏系统性，相比于美国区划首先进行用途分类再分别
规定的方式我国的控规指标体系仍然缺少深度与广度具备的基本架构；第二，形
式上参考国家标准制定的我国控规指标仍然倾向于简单地对城市人工环境建设的

控制，通则性的指标无法体现城市的差异，尚未关注到地方人居需求、舒适性、
环境特色等细节方面；第三，缺乏对特殊用途、特殊设施等方面控制，对生态区
域、农业用地等用途控制的关注还远远不够，控规体系的包容度尚待提高。
（二）实施方面：编制与实施脱节

由于中国城市规划体系的杂糅特点，发展愿景式的上位规划在详细规划层
面落实往往受到现实利益关系的限制，控规从杂糅体系承袭下来的发展式规划编
制特点导致其并不能很好地解决实施落地过程中的利益调配问题，造成了上下衔
接不畅、相关规划协调受到阻碍，控规的法定地位被动虚置。中国控制性详细规

划所依赖的机制环境是区别于欧美国家区划技术方法根植的体系、制度基础的，
这也就表明中国特色的控规其实是在渊源发展而来开始就逐渐形成了规划编制与
实施的脱节。
同时，部分总规层面的涵盖内容甚至已逾越到了控规层面，上位规划的滞

后与不足传导到控规，而控规又缺乏精细化管控，出现“控规控不住”等现象，
编制与实施的脱节进一步造成了规划执行管理效率较低，难以有效发挥管控作用。
作为与我国控规同一层次的美国区划属于其规划体系中最核心最有控制力的法定
内容，从城市管理与市场经济发展需求起源，自下而上形成规划与法律的结合，

并且通过上诉、变更、特殊申请许可、公众参与等对区划内容的修正，便于及时、
动态地管理城市，使得其不仅能满足实际需求而又具有严密的法定管控程序，而
这一方面我国控规还尚需完善。
（三）认识方面：规划定位较为狭窄

控制性详细规划作为协调城市利益关系的空间手段，规划职能只是其一部
分作用，控规的核心作用应当是在城市管控方面成为有效有力的重要工具与协调

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