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城市规划与管理研究
Research on Urban Planning and Management

用地分类与建设用地标准》等；五是作为行政规章——《城乡规划法实施细则》
和国家技术标准体系等。 通过梳理现行城乡规划法律制度，可以看出，我国现
行城乡规划法律制度在概念界定、体系构成、主要内容等方面存在较多问题。

二、现行法律制度存在的主要问题

①城乡规划编制主体混乱。我国现行城乡规划编制主体主要有两种，一种是
社会团体或企业，而社会团体或企业一般不具备规划权。根据现行法律规定，城

乡规划编制主体是各级人民政府的城乡规划主管部门，而不是其他部门。在现行
体制下，政府既是城乡规划编制主体，又是其他部门的业务主管部门，导致各类
社会组织或企业都可以申请作为城乡规划编制主体。实践中，一些单位或个人为
获得政府的业务指导或财政拨款而擅自进行规划编制。②城乡规划制定依据不够

充分。目前我国城乡规划的制定依据主要是《城市规划法》和《土地管理法》。
在《城市规划法》中，由于法律层级较低，无法对城市建设进行有效的指导；而
《土地管理法》中又没有具体明确城市规划的法律地位及其实施机制。③城乡规
划权力运行缺乏监督制约。我国现行城乡规划管理体制属于“条块结合”体制，

以政府行政管理为主、行业行政管理为辅。这种体制下，政府在实施城乡规划管
理时权力过大、程序过多、缺乏有效监督制约。

三、完善城乡规划法治化建设的总体思路

城乡规划法治化建设是一项庞大的系统工程，必须坚持循序渐进、久久为功，
科学合理地统筹安排、整体推进。在具体实践中，要坚持“五个结合”。 一是
城乡规划与土地利用总体规划相结合。通过编制土地利用总体规划，合理确定各
类建设用地规模和开发强度，合理安排城乡建设用地布局，保证城乡用地结构的

合理性。 二是城乡规划与国民经济和社会发展规划相结合。通过编制国民经济
和社会发展规划，明确城乡发展的总体目标和重点任务，为城乡建设提供方向指
引、政策依据和基础支撑。 通过编制土地利用总体规划，明确各类建设用地的
布局和规模，确定土地开发的时序和重点项目等，为各类建设提供土地利用规划

依据。四是城乡规划与产业政策相结合。通过编制产业政策，引导各类产业在区
域布局中合理分布、有序竞争、协调发展；鼓励企业在开发区内集中建设生产设施、
物流设施和研发机构，促进产业集聚和集群发展；加强区域间、企业间的协调发展，

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