Page 239 - 城市规划与管理研究

第九章 城乡规划的行政属性

可。从法律属性看，城市规划作为一项重要的行政行为，应当遵循《行政诉讼法》
规定的行政诉讼基本原则。在具体案件中应重点关注以下几个方面：

二、公共决策与公共服务

城市规划为城市经济社会发展服务，其主要表现为规划对象具有公共性与社
会性，城市规划涉及的公共利益主要包括经济发展、文化建设、生态环境保护、
公共安全与健康等方面。 城市规划的根本目标是促进经济社会发展。我国自改

革开放以来，特别是党的十八大以来，经济社会发展取得了举世瞩目的成就。同
时，随着城市化进程的加快，城乡面貌发生了很大变化。这些变化不仅反映在城
市建筑面积、人口数量、城市基础设施等方面，更重要的是反映在农村人口向城
镇转移及城乡之间资源、资金等要素流动上。这些变化为城市规划提供了良好的

条件，同时也对规划内容提出了更高要求。

三、行政行为与民事法律关系

行政行为是指行政主体基于行政职权，在实施行政管理过程中所实施的具有

法律意义的行为，具有单方意志性，主要包括行政许可、行政确认、行政征收、
行政处罚等。基于其单方意志性，一方面，在行政行为中，存在着大量的不具有
民事法律关系的行为；另一方面，在民事法律关系中，也存在着大量的不属于民
事法律关系的行为。 在我国《民法总则》制定过程中，有学者认为“民法是调

整平等主体之间人身关系和财产关系的法律规范的总和”。实际上，民法调整平
等主体之间的人身关系和财产关系，是最具包容性和普遍性的一部法律。正是基
于民法上平等主体之间民事法律关系的存在，才能在此基础上对包括城市规划在
内的所有政府管理行为进行调整。而在城市规划领域中，由于政府与社会公众之

间是一种命令—服从、管理—服务、强制—服从等民事法律关系与行政法律关系
并存。从城市规划实施过程来看，规划许可是通过政府单方作出并向社会公示的
行政行为来实施；从城市规划实施结果来看，建设项目实施后对公众权利义务产
生影响而产生的民事法律关系和由此产生的政府责任也需要通过《城乡规划法》

等法律法规予以明确。因此，从民事法律关系和行政法律关系来看，城市规划既
是政府权力机关基于行政职权对社会主体所实施的一种命令—服从、管理—服务、
强制—服从、征收等行为。

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