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城市规划与管理研究
Research on Urban Planning and Management

从理论上讲，城市规划作为一种公共政策，其背后是城市政府的意志，它通
过制定城市规划，对土地资源、空间资源、环境资源等进行合理配置和优化组合，
从而实现城市发展目标。因此，城市规划不仅具有公法属性，而且也具有私法属

性。然而，由于我国现阶段处于社会主义市场经济的初级阶段，市场机制在资源
配置中的作用并不十分显著，政府主导仍然是我国城市建设的基本特征。因此，
在政府主导下的城市规划立法过程中，应当通过各种手段充分发挥市场机制的作
用。 《城乡规划法》作为一部重要的法律法规，对城乡规划的制定、修改、实施、

监督等各方面做出了明确规定。然而在现实生活中，规划实施过程中还存在着大
量违法违规行为。究其原因，是因为在城市规划立法过程中未能充分考虑到其行
政属性及其背后所反映出的制度缺陷和公共需求。“法律不能是一堆文字的堆积。”
对《城乡规划法》中存在的问题进行研究和探讨，有助于更好地理解和适用法律

规定，从而使之更好地服务于社会公共事务的管理和城市建设的发展。

第三节 城乡规划的法律属性

在城市的快速发展过程中，城市规划管理成为当前城乡建设的核心问题之一。
由于城乡规划本身具有不同于一般法律行为的特性，而法律对于城乡规划行为的
性质规定并不明确，因此在实践中不同地区对规划行为的定性存在一定分歧。本

文将从行政法的角度出发，对城乡规划的性质进行分析，探讨其与一般行政行为
的区别与联系，以明晰城乡规划管理过程中各方主体之间的关系，更好地进行城
乡规划管理。

一、关于城乡规划的主要理论学说

当前我国在立法上并没有明确城乡规划的法律属性，在实践中，不同地区对
城乡规划的性质存在不同的认识，主要有以下几种学说：
行政行为说：该学说认为城乡规划是一种行政行为。例如，《中华人民共和

国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第十五条规定：“编制本法第五章
所列专项规划和详细规划的，应当依照本法规定取得城市规划行政主管部门核发
的建设工程规划许可证。”《国务院关于加强城市规划工作的通知》（国发 [1996]
39 号）指出：“城市规划是指导城市建设和管理的重要依据，要从城市经济社

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