Page 241 - 城市规划与管理研究

第九章 城乡规划的行政属性

会发展、土地利用、各项建设和环境保护出发，科学合理地安排好城市建设用地。”
例如，《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第三十一条
规定：“城乡规划主管部门应当按照其职责权限，负责对城镇体系和城镇布局、

城镇发展方向、重大建设项目选址和布局、历史文化名城保护、风景名胜区规划
等进行管理。”例如，《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）
第三十一条规定：“城乡规划主管部门在审批建设项目前，应当组织有关部门对
建设项目进行审核；经审核符合城市规划要求的，方可批准建设。”例如，《中

华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第三十三条规定：“经
依法批准的城乡规划及其实施意见，应当向社会公布。建设项目的选址、规模、
内容等应当符合城乡规划的要求。”
特别权力关系说：该学说认为，城乡规划是一种特别权力关系的体现。需要

对建设项目选址予以限制、禁止或者限制使用土地的，市、县人民政府应当根据
城市总体规划的要求作出决定。”例如，《中华人民共和国民法通则》（以下简
称《民法通则》）第八条规定：“公民、法人由于民事权益受到侵害或者与他人
发生民事争议的，可以向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于审理涉及农

村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称《农村土地承包纠纷解释》）
第五条规定：“农村土地承包经营纠纷案件不适用民事诉讼程序审理。”

二、城乡规划的法律定位

我国在《城乡规划法》出台之前，对城乡规划行为的定性主要有两种观点：
一种认为城乡规划行为是行政许可行为，属于行政许可范畴，将其定义为行政许
可并不妥当。因为城乡规划是一种社会经济活动，本身就具有一定的外部性，特
别是在实施过程中对其他相关主体的权益产生了直接影响。另一种观点则认为城

乡规划是行政处罚行为。由于城市规划具有不同于一般行政行为的特性，因此在
实践中往往将其与一般行政处罚进行比较。 从《城市规划法》中可以看出，该
法对于规划的性质是通过其第四条进行规定的：“城市规划是城市建设和管理的
重要依据，是城市经济和社会发展战略、计划的综合实施体系”。从中可以看出

城乡规划行为在性质上属于一种“法律行为”，但是这里的“法律”不应仅指由
全国人大制定的法律，还应当包括国务院制定的行政法规以及由地方人大制定的
地方性法规。同时在《城乡规划法》中也明确规定：“国务院和县级以上地方人

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