Page 238 - 城市规划与管理研究

城市规划与管理研究
Research on Urban Planning and Management

第二节 城乡规划的行政属性

城市规划是指城市人民政府为了实现一定的经济和社会发展目标，在对一定
区域范围内的土地利用、空间布局、建设项目和各项工程设施进行综合研究和统
筹安排的基础上，提出建设用地要求、规划布局和用地性质等意见，指导城市各
项工程建设的综合性管理活动。《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城
乡规划法》）已于 2014 年 1 月 1 日起实施，这是我国首次将城乡规划纳入法律

调整范围，而将城乡规划作为行政管理行为予以规范的立法例在世界上并不多见。
城市规划作为一项重要的公共政策，具有较强的法律属性。在当前我国构建现代
公共治理体系、推进国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，如何进一步认

识城市规划的行政属性，厘清法律适用中的基本原则、重点问题和主要方法，对
于依法推进城市规划体系和现代治理能力建设，保障城市健康发展具有重要意义。
本文拟从行政管理与公共政策、公共决策与公共服务、行政行为与民事法律关系
三个层面对城市规划行政属性进行分析。

一、行政管理与公共政策

行政管理是国家行政机关和其他组织在行使职权时对社会实施的一种管理活
动，即国家行政机关依法对国家事务和社会事务进行组织、领导、监督和管理。

其核心内容是通过国家权力的运用，以实现一定的社会目标，是实现行政机关及
其工作人员所承担职责的过程。公共政策是指为了实现特定的目标而制定或发布
的能够产生广泛影响、要求公民和法人或其他组织必须执行的行为。公共政策具
有以下特征：第一，公共政策是以公众利益为基础。公共政策的制定与执行均是
为了满足社会公众利益需要，追求社会公平、正义，所以公共政策必须以社会公

众利益为基础。第二，公共政策具有特定的对象。公共政策必须针对一定的对象
实施，主要包括两个方面：一是针对社会公众；二是针对特定对象。 第三，公
共政策具有广泛影响性。从法律属性看，公共政策具有公法上的强制性、权威性、

约束性和可诉性等特征。 城市规划作为城市管理活动的重要内容和手段，其基
本性质可以概括为“行政管理”或“行政行为”。具体来说，城市规划作为一项
重要的行政管理活动，主要包括以下四个方面：一是城市规划目标和主要内容；
二是城市规划组织编制程序；三是城市规划实施保障措施；四是城市规划行政许

226