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城市规划与管理研究
Research on Urban Planning and Management
民政府应当组织有关部门编制城乡规划。在编制过程中，应当广泛征求有关部门、
公民、法人和其他组织的意见”。 可见在法律上，城乡规划行为并不是一种纯
粹的行政行为，而是一种行政许可行为。而且从《城乡规划法》中还可以看出，
城乡规划行为本身并不是完全独立于其他行政行为之外的特殊法律关系，而是与
其他行政行为之间存在着某种联系。例如《土地管理法》中规定“未经批准或者
采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部
门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用
地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；
对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；
可以并处罚款”。可见《土地管理法》中关于城乡规划行为与其他行政行为之间
联系和区别在法律上是明确规定了下来。而上述《城乡规划法》中规定“经批准
的城乡规划一经生效，必须严格执行”也正是因为城乡规划在实施过程中对于其
他相关主体权益会产生直接影响。因此在实践中将城乡规划行为定义为行政许可
行为是较为恰当的。但是在行政实践中存在这样一种情况：一些地方政府在城市
发展过程中盲目追求经济利益和城市形象，因此违反法律法规规定制定了许多“形
象工程”“面子工程”等建设项目。在这些项目实施过程中由于没有取得相关审
批手续就开始施工建设，对于人民群众利益和社会稳定都产生了严重影响。因此
有些地方政府为了防止此类问题出现就将其定性为违法建筑。
城乡规划作为一项具有公共属性的行为，其本身所具有的公共利益属性是其
他一般行政行为所不具备的，因此在实践中对于城乡规划行为的定性存在一定的
分歧。但从我国城乡规划管理实际情况来看，在实践中需要对城乡规划进行有效
的管理，就需要将其定位为一种特殊的行政行为。在将其纳入到行政法体系后，
不仅有助于明确各种行政行为的性质，也能够为其提供具体的法律依据，从而保
证城乡规划管理工作的顺利开展。
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