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城市规划与管理研究
Research on Urban Planning and Management
4. 人民公社化运动
在此期间，值得一提的是人民公社化运动。随着农村人民公社化运动的推广，
城市人民公社也成为“改造旧城和建设社会主义新城市的工具”（1958 年 11 月、
12 月中共八届六中全会提出）。截至 1960 年 7 月，中国城市中出现了 1000 多
个人民公社组织，有的是以大型国营厂矿企业为中心，有的是以机关、学校为基
础，有的是以街道居民为主体。
在这种背景下，城市居住区的规划都按照人民公社的原则进行组织建设。这
样，在居住区功能逐渐增加之时（幼儿园、小学、中学、邮局、银行、诊所等建
立，小工业被引入居民区），也实现生活上的完全集体化——强调集体劳动，集
体生活，一些常规家庭生活的基本内容被组织到居民点的范围完成。例如，居民
统一在食堂就餐，各户住宅不设厨房；各户的拆洗缝补也由集体劳动完成等。如
在北京白塔寺附近，北京西北部和南城，还有三座十层的“公社式”建筑：幼儿
园、食堂、图书馆……应有尽有，就是没有厨房。住宅里的厨房被取消了，这其
实是一种对个人自由的侵犯。
就这样，人民公社在当时担负了重要的责任，被认为是“我国社会主义社会
结构的工农商学兵相结合的基层单位，同时又是社会主义政权组织的基层单位”。
（《关于人民公社若干问题的决议》1958 年 12 月 10 日，中国共产党第八届委
员会第六次全体会议通过）而城市人民公社的规划形式更可以说是国家和社会融
为一体的极致。
（三）城市规划法规体系的历史特征
1. 城市规划法规体系的历史特征
（1）集权的立法体制
从立法体制上看：在第一章中我们已经提及，中华人民共和国成立初期，考
虑到中国当时百废俱兴的形势以及各地情况的复杂局面，在立法上确立了中央与
地方相当分权的体制，用以解决全国统一的问题和各地特殊问题。但很快，这种
体制就不存在了。伴随着大规模、有计划、有统一领导的经济建设时期的来临，
中国立法实行中央与地方相当分权的体制，跳跃性地变为实行中央高度集权的体
制。1954 年《宪法》仅规定了全国人大的立法权，对于国务院除了规定其有权
向国家权力机关及其常委会提出议案外，没有规定国务院有其他立法权，但事实
上国务院规定的行政措施，发布的决议和命令，被视为国家法规，同全国人大的
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