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城市规划与管理研究
Research on Urban Planning and Management

“决议”、“命令”并非具体的规范性文件，其本身也不能构成立法权的依据。
但是，绝大多数的文件都是用来指导国家和地方工作的，在一般意义上，它是仅
次于法、令的权威，同时也是一种法律。但是，上述立法工作均由国务院或其下

属机构负责，虽然没有法定的立法权力。这对后来中国的法律制度产生了深远的
影响。表中所列出的内容并不全面，作者选择的都是从文件标题来看，它是与城
市规划有关的，有许多其他的文件或讲话，用于引导城市规划，这更加说明了城
市规划的从属地位，是随着其他问题的讨论而进行的。

（3）变化不定的立法过程
正如上文所述，由“权力分散”到“权力集中”的过渡，已反映出该时期“朝
令夕改”的法律特点，正如“城市计划”的“多灾多难”，它的“轨迹”也会因
政治环境的变化而发生曲折。

1966 年至 1976 年，我国的城市计划立法基本上是一片空白，甚至连相关的
法律法规都没有。“文革”末期，国家建委于 1974 年颁布了《关于城市规划编
制和审批意见》、《城市规划居住区用地控制指标》，这才使得已经废弃了十多
年的城市规划有了制定与批准的基础。但是，下发的许多文件，实际上并没有落

实，只是一张纸而已。
事实上，自一九五七年起，中国的立法因政治风气而步入冷寂。在 1957-
1976 年的 20 多年中，仅有的一部立法机构——《1958 年到 1976 全国农业发展
纲要》以及 1975 年的《宪法》，至今未有一部法律出台。全国人民代表大会常

务委员会拥有制定法律的权力，自己通过的规章和规章只有十件。目前只有国务
院和各部委还在颁布规范性文件。但是，与以前的立法制度相同，我国的《宪法》
和《立法法》都没有赋予国务院及各部门的立法权，因此，颁布这样的规范性文
件并不属于立法行为。在司法实践中，将其认定为“行政规章”。然而，即便如

此，在这段时间里，国务院颁布的标准也寥寥无几。在如此多变的大环境下，如
何改善都市计划的法律地位？
2. 城市规划临时方案
中国在早期的城市建设实践中，完全沿袭了前苏联的编制流程与方法，虽然

取得了一定的成效，但是在随后的发展过程中，却发现其过程与方法相当繁琐繁
琐，与我国的现实状况并不相符：①规划的设计过于僵化，缺少长期性，其独特
性使规划只具备可实施性。②苏联人少地少，土地使用标准在我们国家却成了奢

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